CES-Duth Working Paper 2/2022

 Η καθιέρωση καθεστώτος αιρεσιμότητας Κράτους Δικαίου για την προστασία του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης: Ο Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092 

Μιχάλη Δ. Χρυσομάλλη, Καθηγητή Νομικής Σχολής ΔΠΘ

(Η μελέτη είναι υπό δημοσίευση στην ΕΕΕυρΔ,  στο τεύχος 2/2022)

Η Ευρωπαϊκή Ένωση σύμφωνα με το άρθρο 2 ΣΕΕ βασίζεται «στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες». Μεταξύ των παραπάνω «συνταγματικών θεμελίων», που συγκροτούν την φιλελεύθερη αξιακή ταυτότητα της Ένωσης, κεντρική θέση κατέχει η αρχή του Κράτους Δικαίου, που λειτουργεί ως «αρχή ομπρέλα» περικλείοντας τυπικά και ουσιαστικά στοιχεία και επί μέρους αρχές ενώ αποκτά καθολικό χαρακτήρα, αφού υποχρεώνει σε σεβασμό της τόσο τα Θεσμικά Όργανα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους όσο και τα Κράτη-μέλη. 

Από τις αρχές της προηγούμενης δεκαετίας παρουσιάστηκαν σε Κράτη-μέλη της ΕΕ, όπως  στην Ουγγαρία (2011), στην Ρουμανία (2012) και στην Πολωνία (2015) σοβαρές αποκλίσεις από τις αξίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ιδιαίτερα αυτής του Κράτους Δικαίου. Έτσι, γίνεται λόγος για «οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου» (rule of law backsliding) με σκοπό να περιγράψει το γενικότερο φαινόμενο, με παγκόσμιο χαρακτήρα, της συστηματικής αποδυνάμωσης των συνταγματικών μηχανισμών ελέγχου και εξισορρόπησης (checks and balances) από μια νέα γενιά εκλεγμένων αλλά αυταρχικών ηγετών. Εξάλλου, ο όρος αποτυπώνει, ιδιαίτερα για το χώρο της ΕΕ, μια κατάσταση διολίσθησης χωρών από το φιλελεύθερο και δημοκρατικό πρότυπο διακυβέρνησης, το οποίο ίσχυε σε αυτές και αποτέλεσε προϋπόθεση για την προσχώρησή τους στην Ένωση σε αυταρχικές μορφές διακυβέρνησης (illiberalism). Οι L. Pech και K. L. Scheppele ορίζουν την οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου ως «τη διαδικασία μέσω της οποίας εκλεγμένες δημόσιες αρχές εφαρμόζουν εσκεμμένα κυβερνητικά σχέδια, που αποσκοπούν στη συστηματική αποδυνάμωση, εκμηδένιση ή έλεγχο των εσωτερικών μηχανισμών ελέγχου της εξουσίας, με στόχο την απογύμνωση του φιλελεύθερου δημοκρατικού κράτους και την εδραίωση της μακροχρόνιας κυριαρχίας του επικρατούντος κόμματος». Κοινό χαρακτηριστικό όλων αυτών των κυβερνητικών σχεδίων για την αποδυνάμωση του Κράτους Δικαίου, που εκδηλώθηκαν σε Κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης την τελευταία δεκαετία, είναι οι παρεμβάσεις στη δικαστική εξουσία, με σκοπό την επιβολή περιορισμών στην ανεξαρτησία της δικαιοσύνης,  στην αμεροληψία του δικαστικού σώματος, στο σύστημα του δικαστικού ελέγχου, ιδιαίτερα των συνταγματικών δικαστηρίων, όπου αυτά υφίστανται. 

Η οπισθοδρόμηση αυτή του Κράτους Δικαίου εγκυμονεί σοβαρούς πολιτικούς και νομικούς κινδύνους για την εξέλιξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και της ενωσιακής έννομης τάξης ειδικότερα. Οι πολιτικοί κίνδυνοι συνδέονται με την αποδυνάμωση της νομιμοποίησης του συστήματος λήψης αποφάσεων της Ένωσης από τη συμμετοχή σε αυτό κυβερνήσεων που δεν σέβονται τις φιλελεύθερες αξίες της. Εξάλλου, ο σεβασμός της αρχής του Κράτους Δικαίου ιδιαίτερα από τα Κράτη-μέλη είναι κομβικής σημασίας, αφού «παράγει» την αναγκαία αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των Κρατών-μελών, στην οποία εδράζεται το νομικό ενωσιακό οικοδόμημα μετά και την εγκαθίδρυση ενός Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης, που θεμελιώνεται στην αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης των δικαστικών αποφάσεων και διαταγών. Τέλος, επειδή η οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου συνδυάζεται κατά κανόνα με εκτεταμένη διαφθορά, που αφορά και τη διαχείριση των ευρωπαϊκών κονδυλίων των οποίων επωφελούνται τα Κράτη-μέλη, αυτή απειλεί και τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. 

Παρά την αυξανόμενη σημασία της αρχής του Κράτους Δικαίου στην έννομη τάξη της Ένωσης τα διαθέσιμα μέσα ελέγχου του σεβασμού της αρχής, ιδιαίτερα οι μηχανισμοί του άρθρου 7 ΣΕΕ, παρουσιάστηκαν αρκετά ανεπαρκή για να αντιμετωπίσουν «συστημικές απειλές» του Κράτους Δικαίου σ’ ένα Κράτος-μέλος. Κοινή διαπίστωση υπήρξε ότι κατ’ ουσία η Ένωση εμφανίστηκε εξαιρετικά αδύναμη να προστατεύσει τις αρχές της φιλελεύθερης δημοκρατίας, όταν αυτές παραβιάζονται συστηματικά από Κράτη-μέλη της. Η διαπίστωση αυτή αποτέλεσε το έδαφος για μια εκτεταμένη συζήτηση σχετικά με τους τρόπους ενίσχυσης των μηχανισμών διασφάλισης του Κράτους Δικαίου, με την αναζήτηση λύσεων ιδιαίτερα στο πλαίσιο των Συνθηκών, αφού η τροποποίησή τους φάνταζε αδύνατη. Μια από αυτές τις λύσεις, που δημιούργησε υψηλές προσδοκίες, αποτέλεσε η υιοθέτηση ενός καθεστώτος «αιρεσιμότητας κράτους δικαίου» με τον Κανονισμό (ΕΕ, ΕΥΡΑΤΟΜ) 2020/2092 της 16ης Δεκεμβρίου 2020 με αντικείμενο την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του Κράτους Δικαίου στα Κράτη-μέλη. 

Η μελέτη προσεγγίζει το νέο μηχανισμό και να αξιολογήσουμε τις ρυθμίσεις του Κανονισμού 2020/2092 υπό το φως των σχετικών αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Δεκεμβρίου 2020. Έτσι, μετά τις Εισαγωγικές Σκέψεις (1), παρακολουθεί την μακρόσυρτη κυοφορία του μηχανισμού αιρεσιμότητας (conditionality) Κράτους Δικαίου (2), αναλύει τη λειτουργία του μηχανισμού (πεδίο εφαρμογής, προβλεπόμενα μέτρα και διαδικασία επιβολής και άρσης), συγκρίνοντας αυτές με τις αντίστοιχες της πρότασης της Επιτροπής (3), καταγράφει τα νομικά και πολιτικά προβλήματα που δημιούργησε η απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Δεκεμβρίου 2020 ιδιαίτερα σε ότι αφορά την αποτελεσματικότητα του νέου μηχανισμού (4), παρουσιάζει και σχολιάζει τις αποφάσεις του Δικαστηρίου επί των προσφυγών ακυρώσεως του Κανονισμού 2020/2092 και τη «νομική του διάσωση» (5), ενώ συνοπτικά παρουσιάζει τις «κατευθυντήριες γραμμές» εφαρμογής, που υιοθέτησε η Επιτροπή (6) και ακολουθούν οι Συμπερασματικές Παρατηρήσεις (5).

Δες τη μελέτη εδώ

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ
mchrysom@gmail.com                                

 CES-DUTH Working Paper 1/2022
Η ΕΛΛΑΔΑ ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ ΤΗΣ ΕE: ΠΕΡΙΟΔΟΣ 2021

Επιμέλεια, Πρόλογος: Μ. Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής Νομικής Σχολής, ΔΠΘ

(H μελέτη δημοσιεύτηκε στο ηλεκτρονικό περιοδικό Digestaonline τον Απρίλιο 2022)

Προλογικό σημείωμα

Παρακάτω προσεγγίζουμε την παρουσία της Ελλάδας ενώπιον των δικαστικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά το έτος 2021. Πρόκειται για μία καταγραφή, που γίνεται εκ μέρους μας ετησίως από το 2004, των αποφάσεων των ενωσιακών Δικαστηρίων με ελληνικό ενδιαφέρον, ταξινομημένων κατά θεματική ενότητα και όχι κατά την ημερομηνία έκδοσης ή το είδος διαδικασίας ή προσφυγής. Τέτοιες θεωρούμε, κυρίως, τις αποφάσεις επί προσφυγών για παράβαση που ασκήθηκαν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά της Ελληνικής Δημοκρατίας, τις αποφάσεις επί προσφυγών ακυρώσεως, κατά παραλείψεων και αποζημιώσεως που ασκήθηκαν από την ελληνική Κυβέρνηση ή από Έλληνες (φυσικά ή νομικά πρόσωπα) κατά των ενωσιακών θεσμικών οργάνων, τις προδικαστικές παραπομπές στο ΔΕΕ εκ μέρους ελληνικών δικαστηρίων και, ενδεχομένως, τις παραπομπές στο Δικαστήριο εκ μέρους δικαστηρίων άλλων Κρατών-μελών, στις οποίες εμπλέκεται Έλληνας ως διάδικος στην κύρια δίκη και, τέλος, τις αποφάσεις του Δικαστηρίου (ΔΕΕ) επί αναιρέσεων κατά των αποφάσεων του Γενικού Δικαστηρίου (ΓΔΕΕ). 

Στην παρουσίαση καταγράφονται μόνο οι οριστικές αποφάσεις του ΔΕΕ ή του ΓΔΕΕ και όχι οι εισαχθείσες υποθέσεις κατά την περίοδο αναφοράς ή οι υποθέσεις επί των οποίων δεν έχει εκδοθεί οριστική απόφαση αλλά βρίσκονται σε προχωρημένο στάδιο (π.χ. έχουν δημοσιευθεί οι προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα). Η αναφορά περιορίζεται στον τίτλο της απόφασης (Δικαστήριο, αριθμός απόφασης, διάδικοι, ημερομηνία εκδόσεως), στη συνοπτική περίληψη καθώς και στο διατακτικό της ενώ δεν περιλαμβάνει άλλα μέρη και, κυρίως, το σκεπτικό της απόφασης. Οι ενδιαφερόμενοι, πάντως, μπορούν να χρησιμοποιήσουν τη διαδικτυακή πύλη του ΔΕΕ (http://curia.eu.int) για να αντλήσουν το σύνολο των στοιχείων μίας αποφάσεως, που τους ενδιαφέρει. Από τη μελέτη των ελληνικού ενδιαφέροντος αποφάσεων των Δικαστηρίων της ΕΕ θα πρέπει να σημειώσουμε τα εξής: 

1. Κατά την περίοδο αναφοράς (2021) καταγράφτηκαν  έντεκα (11) αποφάσεις με ελληνικό ενδιαφέρον, σύμφωνα με τα κριτήρια που τέθηκαν παραπάνω. Έτσι, ο αριθμός των αποφάσεων επανήλθε εκεί που ήταν πριν από την πανδημία COVID-19, όταν και παρατηρήθηκε επιβράδυνση στις εργασίες του Δικαστηρίου, ιδιαίτερα το πρώτο εξάμηνο του 2020 (το 2018 και το 2019 καταγράφτηκαν 12 αποφάσεις ελληνικού ενδιαφέροντος ενώ το 2020 μόλις 6).

Το γενικό συμπέρασμα που συνάγεται από τη διαχρονική έρευνα της παρουσίας της Ελλάδας ενώπιον του Δικαστηρίου είναι ότι ο ετήσιος αριθμός αποφάσεων με ελληνικό ενδιαφέρον δεν μπορεί να αυξηθεί θεαματικά, πρωτίστως, γιατί ο αριθμός ελληνικών προδικαστικών παραπομπών παραμένει εξαιρετικά χαμηλός, αποκλίνοντας σημαντικά από τους αριθμούς άλλων Κρατών-μελών και κατά δεύτερο λόγο στην σημαντική μείωση των καταδικαστικών αποφάσεων κατόπιν προσφυγών της Επιτροπής σύμφωνα με το άρθρο 258 ΣΛΕΕ (προσφυγή για παράβαση). 

2. Και το 2021 παρουσιάζεται η ίδια βελτιωμένη εικόνα της χώρας μας σε ότι αφορά τις παραβιάσεις της ενωσιακής νομοθεσίας, που παρατηρείται από το 2010 και μετά. Έτσι, από τον εξαιρετικά υψηλό αριθμό των είκοσι δύο  (22) αποφάσεων του Δικαστηρίου, που εκδόθηκαν το 2009, με τις οποίες αναγνωρίστηκε στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 258 ΣΛΕΕ η παραβίαση των υποχρεώσεων εκ μέρους της Ελληνικής Δημοκρατίας, καταγράφεται μόλις μία (1) καταδικαστική απόφαση (κρατικές ενισχύσεις) κατά την περίοδο αναφοράς. Ο αριθμός αποτελεί την καλύτερη επίδοση της χώρας μας, σε σχέση με τη συμμόρφωση στις υποχρεώσεις της και κινείται στο μέσο όρο του αριθμού των καταδικαστικών αποφάσεων ανά Κράτος-μέλος στην Ένωση των 27, που είναι περίπου 1 έως 1,2  αποφάσεις με τις οποίες το ΔΕΕ αναγνωρίζει παραβίαση του ενωσιακού δικαίου.  Οι λόγοι αυτής της βελτίωσης έχουν εκτεθεί διεξοδικά στο αντίστοιχο σημείωμά μας για το 2014, οπότε παρέλκει η εκτενής επανάληψή τους. Επιγραμματικά μπορούμε να πούμε ότι αυτή, κατά τη γνώμη μας, οφείλεται: στη σημασία που φαίνεται να αποδίδει πλέον η χώρα μας στην τήρηση των υποχρεώσεών της έναντι της Ένωσης, στην προσπάθεια να αποτινάξει από πάνω της την κατηγορία του Κράτους – παραβάτη των υποχρεώσεών του και ταυτόχρονα να ενδυναμώσει τις διαπραγματευτικές δυνατότητές της εντός της ενωσιακών θεσμών και, τέλος, στη βελτίωση των ρυθμών με τους οποίους η ελληνική δημόσια διοίκηση προωθεί την ενσωμάτωση κανόνων του ενωσιακού δικαίου στην εσωτερική έννομη τάξη αλλά και των δυνατοτήτων συνεννόησης και διαπραγμάτευσης με την Επιτροπή, με σκοπό τη διευθέτηση των παραβιάσεων σε προδικαστικό στάδιο. Αξίζει, τέλος, να σημειωθεί ότι δεν παρατηρείται  καταδικαστική απόφαση, που να αφορά τον τομέα του περιβάλλοντος, που ιστορικά αποτελεί τον τομέα της ενωσιακής νομοθεσίας, στον οποίο σημειώνονται οι περισσότερες παραβιάσεις τόσο από την χώρα μας όσο και από τα υπόλοιπα  Κράτη-μέλη.  Το γεγονός αυτό, βέβαια, θα πρέπει να αξιολογηθεί τα επόμενα χρόνια, για να κριθεί αν είναι ευκαιριακό ή έχει μονιμότερο χαρακτήρα.   

3. Το 2021 εντοπίζεται μόνο μία (1) απόφαση του ΔΕΕ επί προδικαστικής  παραπομπής κατά το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, προερχόμενη από τον Άρειο Πάγο. Η σταθερά μικρή έως ελάχιστη συνεργασία των ελληνικών δικαστηρίων με το ΔΕΕ επιβεβαιώνει σε μεγάλο βαθμό τα συμπεράσματα στα οποία καταλήξαμε παρουσιάζοντας την ελληνική παρουσία στα δικαστικά όργανα της Ένωσης για την προηγούμενη πενταετία, ορισμένα εκ των οποίων είμαστε υποχρεωμένοι σε γενικές γραμμές να επαναλάβουμε: 

Πρώτον, ο εξαιρετικά μικρός αριθμός των προδικαστικών παραπομπών εκ μέρους των ελληνικών δικαστηρίων  κινείται σε ρυθμούς αντίθετους με την ευρωπαϊκή τάση αύξησης του αριθμού των προδικαστικών παραπομπών. Το γεγονός αυτό θα πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο συζήτησης και αντιμετώπισης τόσο από τις Νομικές Σχολές όσο και από τα αρμόδια διοικητικά και εκπαιδευτικά όργανα της δικαιοσύνης. Κατά τη γνώμη μας δεν περιποιεί τιμή για το δικαστικό σύστημα της χώρας η 22η θέση μεταξύ 27 Κρατών-μελών με βάση των αριθμό προδικαστικών παραπομπών στο ΔΕΕ στο διάστημα 2016 – 2020. 

Δεύτερον, δεν φαίνεται να οδηγούν σε αύξηση του αριθμού των προδικαστικών παραπομπών προερχομένων από τα ελληνικά δικαστήρια τα εξής γεγονότα: η αναγνώριση από το ΔΕΚ, με τη γνωστή απόφαση Köbler, της ευθύνης των Κρατών-μελών σε αποκατάσταση της ζημίας που προκαλείται με αποφάσεις των ανωτάτων δικαστηρίων, όταν αυτές είναι αντίθετες με ενωσιακό δίκαιο (εξωσυμβατική ευθύνη), η σημαντική βελτίωση στις επιδόσεις του ΔΕΕ όσον αφορά το χρόνο, που απαιτείται για την έκδοση εκ μέρους του αποφάσεων επί προδικαστικών παραπομπών (κατά μέσο όρο 16 μήνες), η καθιέρωση ταχείας διαδικασίας προδικαστικής παραπομπής, καθώς και η σημαντική αύξηση της δικαστικής ύλης στο πλαίσιο των πολιτικών του Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης (Μετανάστευση, Άσυλο, Αστυνομική και Δικαστική Συνεργασία στις Ποινικές Υποθέσεις, Δικαστική Συνεργασία στις Αστικέ Υποθέσεις). Στα γεγονότα αυτά θα πρέπει να προσθέσουμε και την πρόσφατη καταδίκη Κράτους-μέλους (Γαλλίας) κατόπιν προσφυγής της Επιτροπής για παράβαση της υποχρέωσης προδικαστικής παραπομπής από ανώτατο δικαστήριό του.

4. Στο πλαίσιο αυτού του σημειώματος θα πρέπει να επισημάνουμε, ως έχουσες ιδιαίτερη σημασία, τις παρακάτω αποφάσεις του Δικαστηρίου:

(α) Υπόθεση C 511/19, ΑΒ κατά Ολυμπιακού Αθλητικού Κέντρου Αθηνών – Σπύρος Λούης,  προδικαστική παραπομπή από τον Άρειο Πάγο (Ελλάδα)

Με τα προδικαστικά ερωτήματα o Άρειος Πάγος ζήτησε κατ’ ουσία από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν το άρθρα 2 και 6, παρ. 1 της Οδηγίας 2000/78 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική νομοθετική ρύθμιση δυνάμει της οποίας οι εργαζόμενοι του δημόσιου τομέα οι οποίοι συμπληρώνουν, κατά τη διάρκεια συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος, τις προϋποθέσεις συνταξιοδότησης με πλήρη σύνταξη γήρατος τίθενται, έως τη λύση της σύμβασης εργασίας τους, υπό καθεστώς εργασιακής εφεδρείας, το οποίο συνεπάγεται μείωση των αποδοχών τους, απώλεια της τυχόν δυνατότητας επαγγελματικής εξέλιξής τους και μείωση, ή ακόμη και απώλεια, της αποζημίωσης απόλυσης την οποία θα δικαιούνταν να λάβουν κατά τη λύση της σχέσης εργασίας. 

Τα ερωτήματα προέκυψαν όταν ο ΑΒ, ο οποίος εργάζονταν με σύμβαση ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου στο Ολυμπιακό Αθλητικό Κέντρο Αθηνών – Σπύρος Λούης (ΟΑΚΑ), εντάχθηκε σε καθεστώς εργασιακής εφεδρείας πριν από τη συνταξιοδότησή του. Με την αγωγή που άσκησε ενώπιον του Μονομελούς Πρωτοδικείου Αθηνών, ο AB αμφισβήτησε τη νομιμότητα της θέσης του υπό το καθεστώς εργασιακής εφεδρείας σύμφωνα με το άρθρο  34 του νόμου 4024/2011, που περιλαμβάνεται στα μέτρα που έλαβε η Ελλάδα για την αναδιοργάνωση του δημόσιου τομέα και τη μείωση των δημόσιων δαπανών στο πλαίσιο της οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης, την οποία αντιμετώπισε το 2010. Ο ΑΒ υποστήριξε ότι η εν λόγω διάταξη εισήγαγε διαφορετική μεταχείριση λόγω ηλικίας, που αντιβαίνει στην Οδηγία 2000/78, χωρίς η διαφορετική αυτή μεταχείριση να δικαιολογείται αντικειμενικά από κάποιον θεμιτό στόχο και χωρίς τα μέσα για την επίτευξη ενός τέτοιου στόχου να είναι πρόσφορα και αναγκαία. Δεδομένου ότι το Πρωτοδικείο έκανε εν μέρει δεκτή την αγωγή του ΑΒ, το ΟΑΚΑ άσκησε έφεση ενώπιον του Μονομελούς Εφετείου Αθηνών το οποίο εξαφάνισε την πρωτόδικη απόφαση και απέρριψε την αγωγή του ΑΒ κατά το μέρος που είχε γίνει δεκτή πρωτοδίκως. Ο AB άσκησε αναίρεση ενώπιον του Αρείου Πάγου, ο οποίος εκτίμησε ότι δεν συντρέχει άμεση διάκριση λόγω ηλικίας, καθόσον οι διατάξεις του άρθρου 34 του νόμου 4024/2011 δεν προβλέπουν συγκεκριμένο ηλικιακό όριο για το προσωπικό που εντάσσεται στο καθεστώς εργασιακής εφεδρείας. Ωστόσο, διερωτήθηκε  αν το καθεστώς αυτό ενέχει έμμεση διάκριση λόγω ηλικίας, καθόσον έχει εφαρμογή μόνο στους μισθωτούς που πλησιάζουν τη συνταξιοδότηση με πλήρη σύνταξη γήρατος, για την οποία απαιτούνται 35 έτη ασφάλισης, και συμπληρώνουν τις προϋποθέσεις συνταξιοδότησης εντός της περιόδου από την 1η Ιανουαρίου 2012 έως την 31η Δεκεμβρίου 2013.

Το ΔΕΕ, αφού έκρινε, αρχικά, ότι επίμαχη ελληνική διάταξη εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2000/78, διαπίστωσε ότι η εφαρμογή του καθεστώτος εργασιακής εφεδρείας στηρίζεται σε κριτήριο άρρηκτα συνδεδεμένο με την ηλικία των εργαζομένων τους οποίους αφορά (συμπλήρωση 58 έτους της ηλικίας) και συνεπώς η ελληνική ρύθμιση ενέχει διαφορετική μεταχείριση στηριζόμενη άμεσα στο κριτήριο της ηλικίας κατά την έννοια των συνδυασμένων διατάξεων των  άρθρων 1 και 2, παρ. 2, στοιχείο αʹ, της Οδηγίας. Κατόπιν τούτων εξέτασε αν η εν λόγω διαφορετική μεταχείριση μπορεί να δικαιολογηθεί υπό το πρίσμα του άρθρου 6 παρ. 1 της Οδηγίας 2000/78, η οποία ορίζει ότι η λόγω ηλικίας διαφορετική μεταχείριση δεν συνιστά διάκριση εφόσον δικαιολογείται στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου αντικειμενικά και λογικά από έναν θεμιτό σκοπό, ιδίως δε από αυτούς της πολιτικής στον τομέα της απασχόλησης, της αγοράς εργασίας και της επαγγελματικής κατάρτισης, και εφόσον τα μέσα επίτευξης του σκοπού αυτού είναι πρόσφορα και αναγκαία. Το ΔΕΕ, αφού υπενθύμισε  ότι έχει επανειλημμένως κρίνει ότι τα Κράτη-μέλη έχουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως για την επιλογή όχι μόνον του συγκεκριμένου σκοπού, που προτίθενται να επιδιώξουν, μεταξύ άλλων, στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής και της πολιτικής απασχόλησης, αλλά και για τον καθορισμό των μέτρων επίτευξης του σκοπού αυτού, έκρινε ότι ο σκοπός της περιστολής των δημόσιων δαπανών σύμφωνα με τις δεσμεύσεις που ανέλαβε η Ελλάδα έναντι των δανειστών της δεν μπορεί να αποτελέσει αφ’ εαυτού θεμιτό σκοπό, δυνάμει του άρθρου 6, παρ. 1, της Οδηγίας 2000/78, ο οποίος να δικαιολογεί διαφορετική μεταχείριση λόγω ηλικίας. Αντίθετα, έκρινε ότι η επιλογή της ένταξης των οικείων εργαζομένων στο καθεστώς εργασιακής εφεδρείας, αντί της απόλυσής τους, μπορεί να συμβάλει στη προαγωγή υψηλού επιπέδου απασχόλησης (άρθρο 3, παρ. 3, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ και άρθρο 9 ΣΛΕΕ)  καθώς και η δημιουργία μιας ισόρροπης ηλικιακής διάρθρωσης μεταξύ νεαρής ηλικίας δημόσιων υπαλλήλων και μεγαλύτερης ηλικίας δημόσιων υπαλλήλων, με σκοπό, μεταξύ άλλων, την παροχή κινήτρων για την πρόσληψη και επαγγελματική προώθηση των νέων, μπορούν να αποτελέσουν θεμιτούς σκοπούς της πολιτικής στον τομέα της απασχόλησης και της αγοράς εργασίας, στο βαθμό που το καθεστώς εργασιακής εφεδρείας για τους εργαζομένους που πλησίαζαν τη συνταξιοδότηση είχε ως αποτέλεσμα, μεταξύ άλλων, την αποτροπή ενδεχόμενων απολύσεων νεότερων εργαζομένων στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Τέλος, το Δικαστήριο εξέτασε αν τα μέσα που χρησιμοποιήθηκαν για την επίτευξη των σκοπών αυτών είναι «πρόσφορα και αναγκαία». Το ΔΕΕ διαπίστωσε σχετικά ότι το καθεστώς εργασιακής εφεδρείας πρέπει να θεωρηθεί πρόσφορο μέσο για την επίτευξη των ως άνω σκοπών, αφού, αφενός, η επιλογή να μην απολυθούν οι εργαζόμενοι, που πλησιάζουν τη συνταξιοδότηση, αλλά να παραμείνουν στον ανήκοντα στον ευρύτερο δημόσιο τομέα εργοδότη τους συμβάλλει προδήλως στην προαγωγή υψηλού επιπέδου απασχόλησης και, αφετέρου, η θέσπιση του καθεστώτος αυτού, κατά το μέτρο που κατέστησε, μεταξύ άλλων, δυνατή την αποτροπή της απόλυσης όχι μόνο εργαζομένων που πλησίαζαν τη συνταξιοδότηση, αλλά επίσης και νεότερων εργαζομένων, συνέβαλε στη διασφάλιση συνολικά ισόρροπης ηλικιακής διάρθρωσης στο πλαίσιο του ευρύτερου δημόσιου τομέα. Εξάλλου, λαμβάνοντας υπόψη ότι (α) μολονότι οι θιγόμενοι εργαζόμενοι υφίστανται σημαντική μείωση των αποδοχών και απώλεια της ευκαιρίας επαγγελματικής εξέλιξης, η ένταξη στο επίδικο καθεστώς γίνεται για μικρό χρονικό διάστημα (κατ’ ανώτατο όριο για 24 μήνες) και μετά το πέρας του ως άνω διαστήματος λαμβάνουν πλήρη σύνταξη γήρατος, (β) η απώλεια της αποζημίωσης απόλυσης δεν στερείται λογικής υπό το πρίσμα του οικονομικού πλαισίου εντός του οποίου θεσπίστηκε η επίμαχη στην κύρια δίκη ρύθμιση και (γ) η ένταξη των οικείων εργαζομένων στο καθεστώς εργασιακής εφεδρείας συνοδεύεται από προστατευτικά μέτρα υπέρ αυτών, με αποτέλεσμα την άμβλυνση των επιπτώσεων του ως άνω καθεστώτος, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το επίδικο μέτρο είναι και αναγκαίο. Κατόπιν όλων των παραπάνω η απάντηση του Δικαστηρίου στα προδικαστικά ερωτήματα του Αρείου Πάγου ήταν: 

«Το άρθρο 2 και το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2000/78/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 2000, για τη διαμόρφωση γενικού πλαισίου για την ίση μεταχείριση στην απασχόληση και την εργασία, έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε εθνική νομοθετική ρύθμιση δυνάμει της οποίας οι εργαζόμενοι του δημόσιου τομέα οι οποίοι συμπληρώνουν, κατά τη διάρκεια συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος, τις προϋποθέσεις συνταξιοδότησης με πλήρη σύνταξη γήρατος τίθενται, έως τη λύση της σύμβασης εργασίας τους, υπό καθεστώς εργασιακής εφεδρείας το οποίο συνεπάγεται μείωση των αποδοχών τους, απώλεια της τυχόν δυνατότητας επαγγελματικής εξέλιξής τους και μείωση, ή ακόμη και απώλεια, της αποζημίωσης απόλυσης την οποία θα δικαιούνταν να λάβουν κατά τη λύση της σχέσης εργασίας, εφόσον η ρύθμιση αυτή επιδιώκει θεμιτό σκοπό της πολιτικής στον τομέα της απασχόλησης και τα μέσα για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού είναι πρόσφορα και αναγκαία».

(β) Υπόθεση T-147/17, Νικόλαος Αναστασόπουλος και λοιποί κατά Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης  και Ευρωπαϊκής Επιτροπής

Με την προσφυγή τους οι αιτούντες στρεφόμενοι κατά της Επιτροπής και του Συμβουλίου ζήτησαν βάσει του άρθρου 268 ΣΛΕΕ αποζημίωση για τη ζημία που υπέστησαν ως αποτέλεσμα της εφαρμογής υποχρεωτικής ανταλλαγής τίτλων κρατικού χρέους στο πλαίσιο της αναδιάρθρωσης του ελληνικού δημόσιου χρέους το 2012 (PSI) με τη συμμετοχή ιδιωτικών επενδυτές, που συνεπάγονται την εφαρμογή ρητρών συλλογικής δράσης, λόγω συμπεριφοράς ή πράξεων του Eurogroup, του προέδρου του, των αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων της ζώνης του ευρώ και της Επιτροπής. Προς στήριξη των αξιώσεών τους για αποζημίωση, οι αιτούντες επικαλέστηκαν αρκούντως σοβαρή παραβίαση του δικαιώματός τους για ίση μεταχείριση, που εγγυάται το άρθρο 20 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την απαγόρευση κάθε διάκρισης (άρθρο 21, παρ. 1, του Χάρτη) από τη συμπεριφορά του Eurogroup, του Προέδρου του, των αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων της ευρωζώνης και της Επιτροπής. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή από την πλευρά τους υποστήριξαν, κυρίως, ότι οι αξιώσεις των αιτούντων έχουν παραγραφεί και ότι η φερόμενη συμπεριφορά, ιδίως εκείνη του Eurogroup, δεν μπορεί να καταλογιστεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Στο ζήτημα της παραγραφής παρουσιάστηκε διαφωνία μεταξύ των διαδίκων ως προς την ακριβή ημερομηνία κατά την οποία επήλθε η εικαζόμενη ζημία. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή υποστήριξαν η εικαζόμενη ζημία επήλθε την επομένη της ψήφισης του νόμου 4050/2012 (PSI) ενώ σύμφωνα με τους αιτούντες αυτή επήλθε το νωρίτερα στις 9 Μαρτίου 2012, μετά το πέρας, δηλαδή, της διαδικασίας προσφοράς ανταλλαγής τίτλων. Το ΓΔΕΕ, αφού υπενθύμισε την πάγια νομολογία του σύμφωνα με την οποία η πενταετής παραγραφή των αξιώσεων για εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης αρχίζει να τρέχει όταν πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις στις οποίες υπόκειται η υποχρέωση αποκατάστασης, απέρριψε την ένσταση παραγραφής.

Στο ζήτημα του καταλογισμού των επίδικων μέτρων στην Ένωση οι προσφεύγοντες άντλησαν επιχειρήματα από την απόφαση του ΔΕΕ  στην υπόθεση Ledra Advertising σύμφωνα με την οποία τα θεσμικά όργανα της ΕΕ έχουν την υποχρέωση, όταν συμπράττουν, ως agents, σε διακυβερνητικούς μηχανισμούς (ΕΜΣ), «προφύλαξης», ακόμη και «προληπτικής παρέμβασης», η οποία συνίσταται στη διασφάλιση ότι δεν λαμβάνονται παράνομα μέτρα από τους μηχανισμούς αυτούς. Σε περίπτωση σύμπραξης η παρανομία που δημιουργεί την εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης μπορεί να συνίσταται στην παραβίαση διάταξης του Χάρτη, που είναι δεσμευτική για τα θεσμικά της όργανα ακόμη και αν «ενεργούν εκτός του νομικού πλαισίου της Ένωσης». Ειδικότερα, η Επιτροπή θα πρέπει να απέχει από την υπογραφή μνημονίου, αν διαπιστώσει ότι αυτό παραβιάζει το δίκαιο της Ένωσης. Το ΓΔΕΕ, αφού υπενθύμισε ότι η απλή έλλειψη νομικά δεσμευτικού χαρακτήρα των δηλώσεων του Eurogroup δεν αρκεί για να απαλλάξει την Ένωση εκ προοιμίου από την εξωσυμβατική της ευθύνη για τη συμπεριφορά ενός από τα θεσμικά της όργανα,  έκρινε ότι οι προσφεύγοντες δεν έχουν εντοπίσει κάποια συγκεκριμένη συμπεριφορά, πράξη ή αδράνεια για την οποία είναι υπεύθυνη η Επιτροπή. Αντίθετα, αφενός, οι καταγγελλόμενες ενέργειες δεν αποδίδονταν στην ΕΕ αλλά στις κυρίαρχες και αυτόνομες αποφάσεις των ελληνικών αρχών, για τις οποίες, επειδή βρίσκονται εκτός του πεδίου εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου (άρθρο 51 του Χάρτη), η Επιτροπή δεν ήταν και δεν μπορούσε να υποχρεωθεί να ενεργήσει βάσει του άρθρου 17 παρ. 1 της ΣΕΕ, ή δεν ήταν σε θέση να αναλάβει την εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης για τη ζημία που φέρεται να υπέστησαν οι προσφεύγοντες μετά την εφαρμογή των επίδικων μέτρων. Από την άλλη πλευρά, οι δηλώσεις του Eurogroup, του Προέδρου του ή των αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων της ευρωζώνης και των θεσμών, δεν συνεπάγονται καμία «εντολή», στην οποία η Επιτροπή θα μπορούσε να αντιταχθεί. Ειδικότερα, στο πλαίσιο αυτό, δεν απαιτείται να συμμετάσχει στη διαπραγμάτευση μιας πολιτικής συμφωνίας ή ενός μνημονίου συμφωνίας, που θα είχε ως αντικείμενο μια τέτοια αναδιάρθρωση. Ανεξάρτητα από τις παραπάνω διαπιστώσεις το ΓΔΕΕ εξέτασε αν υπάρχει όντως παραβίαση της αρχή της ίσης μεταχείρισης και διέκρινε ότι «οι προσφεύγοντες δεν απέδειξαν ότι έπρεπε να είχαν διαφορετική μεταχείριση λόγω της ιδιαίτερης κατάστασής τους, κατά την έννοια της αρχής της ίσης μεταχείρισης, όπως ερμηνεύεται από τη νομολογία, σύμφωνα με την οποία συγκρίσιμες καταστάσεις δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζονται διαφορετικά και διαφορετικές καταστάσεις δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο, εκτός εάν αυτή η μεταχείριση δικαιολογείται αντικειμενικά». Τέλος, το ΓΔΕΕ απέρριψε, ως αβάσιμο, το αίτημα αποζημίωσης που στηρίχθηκε σε εξωσυμβατική ευθύνη της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως αποτέλεσμα νόμιμων πράξεων, κρίνοντας ότι στο παρόν στάδιο εξέλιξης του ενωσιακού δικαίου δεν υφίσταται σύστημα εξωσυμβατικής ευθύνης της Ευρωπαϊκής Ένωσης από νόμιμες πράξεις. Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή αποζημιώσεως τόνισε ότι  «η ζημία που επικαλούνται οι προσφεύγουσες δεν υπερβαίνει τα όρια των οικονομικών κινδύνων που είναι εγγενείς στις εμπορικές συναλλαγές στο πλαίσιο του χρηματοπιστωτικού τομέα, ιδίως σε συναλλαγές που αφορούν διαπραγματεύσιμους χρεωστικούς τίτλους που εκδόθηκαν από ένα κράτος, ιδίως όταν αυτό Το κράτος έχει, όπως και η Ελληνική Δημοκρατία από τα τέλη του 2009, μειωμένη βαθμολογία. Αντίθετα, ανεξάρτητα από τη γενική αρχή σύμφωνα με την οποία όλοι οι πιστωτές πρέπει να φέρουν τον κίνδυνο της αφερεγγυότητας του οφειλέτη τους, συμπεριλαμβανομένου του Δημοσίου, τέτοιες συναλλαγές πραγματοποιούνται σε ιδιαίτερα ασταθείς αγορές, που συχνά υπόκεινται σε ιδιοτροπίες και ανεξέλεγκτους κινδύνους. αύξηση της αξίας των τίτλων αυτών, που μπορεί να προκαλέσει την κερδοσκοπία για την επίτευξη υψηλών αποδόσεων σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα. Επομένως, ακόμη και αν υποτεθεί ότι όλοι οι αιτούντες δεν συμμετείχαν σε συναλλαγές κερδοσκοπικού χαρακτήρα, θα έπρεπε να είχαν επίγνωση των εν λόγω κινδύνων και κινδύνων σε σχέση με πιθανή σημαντική απώλεια της αξίας των τίτλων που αποκτήθηκαν». 

Με ενδιαφέρον αναμένεται η απόφαση του ΔΕΕ επί της αναιρέσεως που άσκησαν οι προσφεύγοντες στην απόφαση του ΓΔΕΕ.

Κλείνοντας αυτό το προλογικό σημείωμα θα ήθελα να ευχαριστήσω την κα  Κυριακή Ραφτοπούλου, Διδάκτορα της Νομικής Σχολής του ΔΠΘ, για τη συμβολή της στην έρευνα,  συγκέντρωση, επεξεργασία και ταξινόμηση του υλικού, που ακολουθεί.

Δες τις αποφάσεις ελληνικού ενδιαφέροντος εδώ        

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com                                                                                                     

 CES-Duth Working Paper 1/2021
Προστασία του κράτους δικαίου στην ΕΕ: Η περίπτωση της Ουγγαρίας

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής Νομικής Σχολής ΔΠΘ

(Γραπτή αποτύπωση εισήγησης στην διαδικτυακή ημερίδα με θέμα Προκλήσεις για το Κράτος Δικαίου στην ΕΕ, που διοργάνωσαν η Έδρα Jean Monnet "Δημοσιονομική Διακυβέρνηση της ΕΕ & Έλεγχος" και το Κέντρο Έρευνας Δημοκρατίας & Δικαίου του Τμήματος Διεθνών & Ευρωπαϊκών Σπουδών του ΠΑΜΑΚ, στις 19/1/2021)

1. Η οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου στην ΕΕ 

Από τις αρχές της προηγούμενης δεκαετίας παράλληλα με την κρίση χρέους στην Ευρωζώνη, που μονοπώλησε σχεδόν το πολιτικό και επιστημονικό ενδιαφέρον, παρουσιάστηκαν σε Κράτη-μέλη της ΕΕ, όπως  στην Ουγγαρία (2011), στην Ρουμανία (2012) και στην Πολωνία (2015) σοβαρές αποκλίσεις από τις αξίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως αυτές καθορίζονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ και  συγκροτούν την φιλελεύθερη αξιακή ταυτότητα της Ένωσης. Μεταξύ αυτών κεντρική θέση κατέχει η αρχή του Κράτους Δικαίου, που υποχρεώνει σε σεβασμό της τόσο τα θεσμικά όργανα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους όσο και τα Κράτη-μέλη. Έτσι, γίνεται λόγος για «οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου» με σκοπό να περιγράψει το γενικότερο φαινόμενο, με παγκόσμιο χαρακτήρα, της συστηματικής αποδυνάμωσης των συνταγματικών μηχανισμών ελέγχου και εξισορρόπησης (checks and balances) από μια γενιά εκλεγμένων αλλά αυταρχικών ηγετών (Τσάβες, Πούτιν, Ερντογάν, αδελφοί Κατσίνσκι, Μαδούρο, Όρμπαν κα). Εξάλλου, ο όρος αποτυπώνει, ιδιαίτερα για το χώρο της ΕΕ, μια κατάσταση διολίσθησης χωρών από το φιλελεύθερο και δημοκρατικό πρότυπο διακυβέρνησης, το οποίο ίσχυε σε αυτές και αποτέλεσε προϋπόθεση για την προσχώρησή τους στην Ένωση σε αντιφιλελεύθερες μορφές διακυβέρνησης (illiberalism). Η οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου σε Κράτη-μελή της Ένωσης εγκυμονεί σοβαρούς πολιτικούς και νομικούς κινδύνους για την εξέλιξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και της ενωσιακής έννομης τάξης ειδικότερα. Οι πολιτικοί κίνδυνοι συνδέονται με την αποδυνάμωση της νομιμοποίησης του συστήματος λήψης αποφάσεων της Ένωσης από τη συμμετοχή σε αυτό κυβερνήσεων που δεν σέβονται τις φιλελεύθερες αξίες της. Εξάλλου, ο σεβασμός της αρχής του Κράτους Δικαίου ιδιαίτερα από τα Κράτη-μέλη είναι κομβικής σημασίας, αφού «παράγει» την αναγκαία αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των Κρατών-μελών και μεταξύ των ευρωπαίων πολιτών, στην οποία εδράζεται το νομικό ενωσιακό οικοδόμημα μετά και την εγκαθίδρυση ενός Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης, που θεμελιώνεται στην αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης των δικαστικών αποφάσεων. 

2. Ο «οδικός χάρτης» εγκαθίδρυσης αυταρχικών καθεστώτων

Για την εγκαθίδρυση ανελεύθερων καθεστώτων (illiberal states) από ηγέτες «τύπου  Orbán» ακολουθείται ένα καλά οργανωμένο σχέδιο, που παρά τις όποιες διαφοροποιήσεις, τα στοιχεία του συνοψίζονται στον παρακάτω «οδικό χάρτη»: 

(α) Η οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου τείνει να αρχίσει με σημαντικό αριθμό πολιτών να χάνουν την εμπιστοσύνη τους στο σύστημα διακυβέρνησης της χώρας  για λόγους που ποικίλλουν: από την αυξανόμενη ανισότητα, την υψηλή και επίμονη ανεργία, ή τις αρπακτικές πρακτικές της κυρίαρχης πολιτικής και οικονομικής ελίτ. Συχνά αυτό συνοδεύεται από μια κρίση στο κομματικό σύστημα, στο οποίο τουλάχιστον ένα από τα κυρίαρχα κόμματα είτε συγκλονίζεται από εσωτερικές συγκρούσεις είτε παίρνει μια απότομη στροφή προς ένα πολιτικό άκρο, γεγονός που στη συνέχεια και στις επόμενες εκλογές παρουσιάζεται ως επιλογή κανονικότητας.

(β) Οι δυσαρεστημένοι πολίτες ψηφίζουν για να σπάσουν το «παλιό σύστημα» εκλέγοντας έναν ηγέτη, ο οποίος υπόσχεται ριζική αλλαγή, συχνά αναφερόμενος στη «βούληση του λαού», επιτιθέμενος στο ισχύον συνταγματικό πλαίσιο με έξυπνα σχεδιασμένες νομοθετικές πρωτοβουλίες (συνταγματικός λαϊκισμός), συνήθως δανεισμένες από άλλους «επιτυχημένους» αυταρχικούς ηγέτες.

(γ) Οι νέοι αυταρχικοί ηγέτες δρουν γρήγορα για να απενεργοποιήσουν, να περιορίσουν ή να ελέγξουν πλήρως  εξουσίες «κλειδιά», που μπορούν να αντισταθούν στην εδραίωση της εξουσίας τους. Στις εξουσίες αυτές περιλαμβάνονται πρωτίστως η ανεξάρτητη δικαιοσύνη, τα μέσα μαζικής ενημέρωσης και οι κατασταλτικοί μηχανισμοί του κράτους (υπηρεσίες ασφαλείας, αστυνομία, εισαγγελική αρχή). Βασική τους στόχευση είναι η συστηματική υπονόμευση των βασικών συνιστωσών του Κράτους Δικαίου γνωστών ως θεσμικών αντίβαρων (checks and balances). 

(δ) Για να παραμείνουν δημοφιλείς, οι νέοι κυβερνώντες σχεδιάζουν, προσφέρουν και προβάλλουν παροχές σε συγκεκριμένες κοινωνικές ομάδες, ενώ ταυτόχρονα επιδιώκουν να ελέγξουν τον δημόσιο διάλογο και να εξαλείψουν τις εναλλακτικές απόψεις μέσω του εκφοβισμού κοινωνικών και πολιτικών ομάδων και την ανάπτυξη κατά των αντιπάλων τους φορολογικών, αστυνομικών και εισαγγελικών διώξεων από τις ελεγχθείσες σύμφωνα με τα παραπάνω εκ μέρους τους εξουσίες, που θεωρούνται «κλειδιά» για την εδραίωση της εξουσίας τους.

(ε) Στη συνέχεια, αλλάζουν τον εκλογικό σύστημα και το εκλογικό σώμα (σπρώχνοντας όπου αυτό είναι δυνατόν την αντιπολίτευση εκτός της χώρας ή καταπιέζοντας τους ψηφοφόρους της) ή και τα δύο. 

(στ) Όταν οι ψηφοφόροι τελικά αντιληφθούν («ξυπνήσουν») τη ζημία που έχει γίνει, κάτι που συμβαίνει συνήθως πολύ αργά, καθώς ο νέος αυταρχικός ηγέτης κατά το διάστημα που διέρρευσε κατέστρεψε κάθε δίαυλο μέσω του οποίου μπορούν να εκφραστούν εναλλακτικές απόψεις, έχουν λίγες επιλογές αντίστασης, αφού το συνταγματικό πλαίσιο «βρίσκεται σε αιχμαλωσία» (captured) και δεν παραμένει κάποια συνταγματική οδός για να αμφισβητήσει αποτελεσματικά το κυβερνών κόμμα. 

(ζ) Στην σπάνια περίπτωση που εκδηλωθεί αντίσταση είτε στο Κοινοβούλιο είτε στους δρόμους (διαδηλώσεις κα), τα προκατειλημμένα ή μεροληπτικά  δημοψηφίσματα (μέσω της κατάλληλης θέσης των ερωτημάτων) μπορούν πάντοτε να οργανωθούν για να επιβεβαιώσουν τη βούληση του ηγέτη με το πρόσχημα της «θέλησης του λαού», μια έκφραση που οι κυβερνώντες λαϊκιστές θεωρούν χρήσιμη  να επικαλούνται για να θέσουν τους εαυτούς τους «πάνω από τους δημοκρατικούς θεσμούς και να ξεπεράσουν τα εμπόδια», που μπορεί να σταθούν στο δρόμο τους.

(η) Έχοντας περιορίσει τις αντίθετες φωνές και αλλάξει το εκλογικό σύστημα, οι νέοι ηγέτες μπορούν στη συνέχεια να περιμένουν να πάρουν τις ψήφους που χρειάζονται για να κερδίσουν επόμενες εκλογές, επιστρατεύοντας φανταστικούς εχθρούς και εμφανιζόμενοι  ψηφοθηρικά γενναιόδωροι με παροχές σε τμήματα του λαού. Με αυτόν τον τρόπο η εναλλαγή των κομμάτων στην εξουσία «αποτελεί χαρακτηριστικό του παρελθόντος».

Συνοπτικά, όπως σημειώνουν οι Kim Lane Scheppele και Laurent Pech, η  σύγχρονη εκδοχή της οπισθοδρόμησης του Κράτους Δικαίου «μπορεί να πραγματοποιηθεί μέσω της χειραγώγησης των δημοκρατικών κανόνων και θεσμών. Τα συντάγματα και οι εκλογικοί κανόνες μπορούν να χρησιμοποιηθούν για να ευνοήσουν ένα κυβερνών κόμμα και να περιορίσουν την ανεξαρτησία και την εξουσία της δικαστικής εξουσίας και των μέσων ενημέρωσης». Τελικός στόχος σε κάθε περίπτωση είναι η εγκαθίδρυση ενός καθεστώτος που θα κινείται «σε μια γκρίζα ζώνη μεταξύ δημοκρατίας και δικτατορίας». 

3. Ζητήματα τριβής του καθεστώτος Όρμπαν με το Κράτος Δικαίου και τις αξίες της Ένωσης

Αναμφίβολα επιτομή του αυταρχικού ηγέτη εντός του ευρωπαϊκού πλαισίου αλλά και εφαρμογής του προαναφερθέντος «οδικού χάρτη» αποτελεί το καθεστώς που εγκαθίδρυσε ο Βίκτωρ Όρμπαν και το κόμμα Fidesz στην Ουγγαρία από το 2010.  Το κόμμα του (μετά από μια πρώτη περίοδο διακυβέρνησης 1998 - 2002)  μαζί με το συνεργαζόμενο Χριστιανοδημοκρατικό Λαϊκό Κόμμα (KDNP) κέρδισε για τις εκλογές του 2010 με ποσοστό 42,73%, ενώ το Fidesz αυξάνοντας διαρκώς τη δύναμή του κέρδισε και τις εκλογές του 2014 με 44,86% και του 2018 με 49,27%. Η πολιτεία Όρμπαν, που χαρακτηρίζεται από τον κοινωνικό συντηρητισμό, τον λαϊκισμό και τον ευρωσκεπτικισμό, δημιούργησε και συνεχίζει να δημιουργεί πολλά ζητήματα τριβής με το Κράτος Δικαίου και τα Θεμελιώδη Δικαιώματα. Ο ίδιος άλλωστε δεν δίσταζε να δηλώνει το 2014 ότι «Διαχωρίζουμε τους δρόμους με τα δόγματα της Δυτικής Ευρώπης, καθιστώντας τον εαυτό μας ανεξάρτητο από αυτά… Πρέπει να εγκαταλείψουμε φιλελεύθερες μεθόδους και αρχές οργάνωσης μιας κοινωνίας. Το νέο κράτος που χτίζουμε είναι ένα μη φιλελεύθερο κράτος». 

Τα ζητήματα αυτά τριβής, όπως κωδικοποιήθηκαν από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το Σεπτέμβριο του 2018 σύμφωνα με την έκθεση Sargentini, έχουν σχέση με: 

• τη λειτουργία του συνταγματικού και του εκλογικού συστήματος

• την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης και άλλων θεσμών και τα δικαιώματα των δικαστών

• τη διαφθορά και τις συγκρούσεις συμφερόντων

• την προστασία της ιδιωτικότητας και των προσωπικών δεδομένων

• την ελευθερία της έκφρασης

• την ακαδημαϊκή ελευθερία

• τη θρησκευτική ελευθερία

• την ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι

• το δικαίωμα στην ίση μεταχείριση

• τα δικαιώματα των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες, συμπεριλαμβανομένων των Ρομά και των Εβραίων, καθώς και την προστασία αυτών των μειονοτήτων έναντι της ρητορικής μίσους

• τα θεμελιώδη δικαιώματα των μεταναστών, των αιτούντων άσυλο και των προσφύγων

• τα οικονομικά και κοινωνικά δικαιώματα

Για πολλά από τα παραπάνω ζητήματα έχουν παρέμβει η Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και ο  OLAF (σημειώστε ότι η Ουγγαρία παρουσίασε κατά την περίοδο 2013-2017 το υψηλότερο ποσοστό στην Ένωση όσον αφορά τις δημοσιονομικές συστάσεις από την OLAF για τα διαρθρωτικά ταμεία και τη γεωργία, ενώ σε δύο περιπτώσεις ο Οργανισμός εισηγήθηκε την ανάκτηση μεγάλου ύψους κονδυλίων που δόθηκαν στην Ουγγαρία στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής). Σε πολλές περιπτώσεις που σχετίζονται αμέσως ή αμέσως με το Κράτος Δικαίου και τα Θεμελιώδη Δικαιώματα έχει καταδικαστεί την τελευταία δεκαετία η Ουγγαρία από το ΔΕΕ κατόπιν προσφυγών για παράβαση από την Επιτροπή. Εξάλλου, για τα ίδια ζητήματα ήδη έχουν εκφρασθεί επανειλημμένως ανησυχίες από διεθνή όργανα, όπως η Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ, η Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης, ο Επίτροπος του Συμβουλίου της Ευρώπης για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα, η Επιτροπή της Βενετίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων, ο ΟΑΣΕ, ενώ καταγράφονται αρκετές καταδικαστικές αποφάσεις του ΕΔΑΔ που αφορούν το δικαίωμα προσφυγής στη δικαιοσύνη και την ελευθερία έκφρασης, το δικαίωμα στην ιδιωτική ζωή, την ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα της ελευθερίας της συνείδησης και της θρησκευτικής ελευθερίας κα 

Τα παραπάνω ζητήματα τριβής καταγράφηκαν πριν από την έκρηξη της πανδημίας στο χώρο της Ευρώπης την άνοιξη του 2020. Έτσι, σε αυτά δεν συμπεριλαμβάνονται τα μέτρα που έλαβε η Κυβέρνηση Όρμπαν με πρόσχημα την αντιμετώπιση του COVID-19. Με τα μέτρα αυτά και τα τελευταία ψήγματα δημοκρατικής διακυβέρνησης ανεστάλησαν επ’  αόριστον. Συγκεκριμένα, στις 30 Μαρτίου 2020 η Ουγγρική Εθνοσυνέλευση ψήφισε νόμο που θεσπίζει κατάσταση έκτακτης ανάγκης αορίστου χρόνου και επιτρέπει στον Πρωθυπουργό Βίκτορ Ορμπάν να αποφαίνεται με διατάγματα. Ο νόμος θέσπισε επίσης ποινή φυλάκισης πέντε ετών για «την παρεμπόδιση των προσπαθειών αντιμετώπισης της κρίσης μέσω της διάδοσης παραπλανητικών πληροφοριών» και ποινή φυλάκισης τριών ετών για παραβίαση των κανόνων της καραντίνας. Με την κοινοβουλευτική αντιπολίτευση να παραμερίζεται, οι ποινές φυλάκισης παρέχουν στην Κυβέρνηση εργαλεία εναντίον της εναπομένουσας αντιπολίτευσης, τον ελεύθερο τύπο και την κοινωνία των πολιτών. Είναι χαρακτηριστικό ότι ένα από τα πρώτα μέτρα που υιοθετήθηκαν ήταν η εισαγωγή του «φύλου κατά τη γέννηση», που συνιστά μια de facto απαγόρευση των διαφυλικών πολιτών να αλλάζουν το φύλο τους και η ανακατεύθυνση των εσόδων της τοπικής αυτοδιοίκησης στην κεντρική κυβέρνηση. Κατά συνέπεια οι Ούγγροι πολίτες έχουν χάσει ένα σημαντικό μέρος των πολιτικών τους δικαιωμάτων ενώ έχουν αποκτήσει πολύ λίγη προστασία έναντι του COVID-19.

4. Η αντίδραση της Ένωσης απέναντι στο φαινόμενο Όρμπαν

Παρά την αυξανόμενη σημασία της αρχής του Κράτους Δικαίου στην έννομη τάξη της Ένωσης ο έλεγχος του σεβασμού της αρχής τόσο πολιτικά όσο και δικαστικά, ιδιαίτερα όταν παρουσιάζονται «συστημικές απειλές» σ’ ένα Κράτος-μέλος, παρουσιάστηκε αρκετά ανεπαρκής. Κατ’ ουσία η Ένωση εμφανίστηκε εξαιρετικά αδύναμη να προστατεύσει τις αρχές της φιλελεύθερης δημοκρατίας, όπως αυτές αποτυπώνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, όταν αυτές παραβιάζονται συστηματικά από τα Κράτη-μέλη. 

Από τη μια πλευρά ο δικαστικός έλεγχος μέσω της προσφυγής για παράβαση του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, με ευθύνη κυρίως της Επιτροπής, που κινεί κατ’ απόλυτη διακριτή ευχέρεια τη διαδικασία της προσφυγής παρουσιάστηκε περιορισμένος. Κατά την Επιτροπή, αν και δεν αμφισβητείται ο δεσμευτικός χαρακτήρας της διάταξης του άρθρου 2 ΣΕΕ και των απαριθμούμενων σε αυτό αξιών/αρχών, ο «ανοικτός» και πολυσχιδής χαρακτήρας της αρχής του Κράτους Δικαίου σε συνδυασμό με την ανάγκη ύπαρξης συγκεκριμένης παραβίασης της ενωσιακής νομοθεσίας για την ενεργοποίηση του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, αποτελούν εμπόδιο στην αυτοτελή επίκληση του άρθρου 2 ΣΕΕ. Αν και σε ότι αφορά τον περιορισμό της ανεξαρτησίας της δικαιοσύνης η ανάγνωση αυτή μετά την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση του Συνδικάτου των Πορτογάλων Δικαστών άλλαξε μετά το 2018, αφού το ΔΕΕ έκρινε ότι η υποχρέωση των Κρατών-μελών για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας της δικαιοσύνης εδράζεται και συγκεκριμενοποιείται στο άρθρο 19 ΣΕΕ, η συγκεκριμενοποίηση αυτή δεν είναι πάντα εφικτή σε όλο το εύρος των επιμέρους αρχών που συγκροτούν μια ανοικτή έννοια, όπως αυτή του Κράτους Δικαίου. Πριν από αυτή τη σημαντική εξέλιξη  απέναντι σε μια μείζονα προσπάθεια ελέγχου των ανωτάτων δικαστηρίων εκ μέρους της Ουγγρικής Κυβέρνησης αναγκάσθηκε να καταφύγει στη νομοθεσία για την εφαρμογή της αρχής της μη διάκρισης λόγω ηλικίας για να αντιμετωπίσει εμμέσως την υποχρεωτική πρόωρη συνταξιοδότηση των ανωτάτων δικαστών, που αποφάσισε η Ουγγρική Κυβέρνηση και όχι ευθέως και αυτοτελώς στην αρχή του Κράτους Δικαίου και στην ανεξαρτησία της δικαιοσύνης. Εξάλλου, η ενωσιακή νομοθεσία για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα χρησιμοποιήθηκε για να θεμελιώσει την προσφυγή της η Επιτροπή κατά της Ουγγαρίας, όταν η Κυβέρνηση Όρμπαν επέβαλλε την πρόωρη παύση της θητείας του ανεξάρτητου Επίτροπου για την προστασία των δεδομένων, με αρμοδιότητα να διασφαλίζει το συνταγματικό δικαίωμα στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και την πρόσβαση σε δεδομένα γενικού ενδιαφέροντος. Πρόσφατα η Επιτροπή αναγκάστηκε να προσάψει στην Ουγγαρία τη μη συμμόρφωση  με τις διατάξεις των Οδηγιών 2013/32, σχετικά με τις κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας και 2013/33, σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία, για να θεμελιώσει την προσφυγή για παράβαση με την οποία ζήτησε από το Δικαστήριο να κριθεί ως αντίθετη με το ενωσιακό δίκαιο η νομοθεσία γνωστή ως «Stop Soros». Με τη νομοθεσία αυτή αφενός περιορίστηκε ακόμη περισσότερο ο κύκλος των προσώπων που μπορούν να ασκήσουν το δικαίωμα ασύλου και αφετέρου ποινικοποιήθηκε η οργανωτική δραστηριότητα που αποβλέπει στη διευκόλυνση της κίνησης των διαδικασιών ασύλου για πρόσωπα τα οποία δεν υφίστανται διώξεις ή τα οποία δεν έχουν βάσιμο φόβο ότι θα διωχθούν άμεσα λόγω φυλής, ιθαγένειας, κοινωνικής τάξης, θρησκείας ή πολιτικών πεποιθήσεων στη χώρα καταγωγής τους, στη χώρα συνήθους διαμονής τους ή σε άλλη χώρα μέσω της οποίας έφθασαν στην Ουγγαρία.

Οι παραπάνω περιπτώσεις καταδεικνύουν ότι η κατ’ αυτόν τον τρόπο χρησιμοποίηση της προσφυγή για παράβαση έχει περιορισμένη εμβέλεια, αφού μπορεί να χρησιμοποιηθεί μόνο σε μια κατά περίπτωση προσέγγιση (case-by-case basis) των παραβιάσεων και όχι για να αντιμετωπίσει μια κατάσταση συστηματικής παραβίασης των αξιών της ΕΕ. Με τον τρόπο, όμως, αυτό η Επιτροπή είναι δύσκολο να παρουσιάσει στο Δικαστήριο μια ξεκάθαρη και συνολική εικόνα συστηματικής παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ από ένα Κράτος-μέλος. Όπως παρατηρείται, η διαδικασία του άρθρου 258 ΣΛΕΕ με τον τρόπο που χρησιμοποιήθηκε από την Επιτροπή στην περίπτωση της Ουγγαρίας, «αν και μπορεί να προσφέρει ορισμένες σημαντικές νομικές νίκες, τελικά, δεν καταφέρνει να αντιμετωπίσει ευρύτερα θεσμικά θέματα, που απειλούν τα ίδια τα θεμέλια του κράτους δικαίου και των αρχών της φιλελεύθερης δημοκρατίας».

Στην περίπτωση της Ουγγαρίας, εξάλλου, τίθεται και ζήτημα αποτελεσματικότητας της διαδικασίας της προσφυγής για παράβαση. Αυτό φαίνεται ανάγλυφα στις περιπτώσεις της καταδίκης για τη μη συμμόρφωση της Ουγγαρίας, της Πολωνίας και της Τσεχίας στο σύστημα μετεγκατάστασης αιτούντων άσυλο από την Ιταλία και την Ελλάδα, που αποφάσισε το Συμβούλιο το 2015, αλλά και στην καταδίκη της Ουγγαρίας για τα μέτρα που έλαβε εναντίον του Πανεπιστημίου Κεντρικής Ευρώπης. Οι καταδίκες αυτές δημιούργησαν μια γλυκόπικρη γεύση και χαρακτηρίστηκαν ως «πύρρειος νίκη», αφού οι καταδικαστικές αποφάσεις ήρθαν με μεγάλη καθυστέρηση και όταν η ζημιά είχε γίνει. Έτσι, οι αποφάσεις του Δικαστηρίου δεν εμπόδισαν ούτε την κατάρρευση του συστήματος μετεγκατάστασης ούτε τελικά την αποχώρηση Πανεπιστημίου Κεντρικής Ευρώπης από την Ουγγαρία και την εγκατάστασή του στην Βιέννη, που ήταν στόχος της Κυβέρνησης Όρμπαν. Οι εξελίξεις αυτές θέτουν το γενικότερο ζήτημα για το κατά πόσο η προσφυγή του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, που αποδείχτηκε εξαιρετικά αποτελεσματική για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς, μπορεί να αποβεί εξίσου χρήσιμη όταν παρουσιάζονται «συστημικές απειλές» κατά του Κράτους Δικαίου σε ένα Κράτος-μέλος.
Αξίζει να σημειωθεί επίσης ότι η αοριστία των εννοιών που συγκροτούν την αξιακή ταυτότητα της Ένωσης και ο ανοικτός και πολυσχιδής τους χαρακτήρας σε συνδυασμό με την έλλειψη προσπάθειας συγκεκριμενοποίησης (πχ με τη δημιουργία ενός πίνακα αποτελεσμάτων και δεικτών συμμόρφωσης, όπως πρότεινε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο από το 2015 ή προβλέπεται στον Κανονισμό σχετικά με την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης σε περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το Κράτος Δικαίου στα Κράτη-μέλη) εκτός του ότι δημιουργεί προβλήματα στην επικλησιμότητα των αξιών αυτών ενώπιον του Δικαστηρίου προάγει την ερμηνευτική αμφισημία και επιτρέπει σε ηγέτες σαν τον Όρμπαν να ισχυρίζονται ότι συμμορφώνονται πλήρως με τις αξίες της Ένωσης, ότι αυτός είναι ο «αληθινός Ευρωπαίος» και ότι οι πολιτικές του αντικατοπτρίζουν τις ρίζες της ΕΕ και αποσκοπούν στην ενίσχυση του ευρωπαϊκού σχεδίου. Έτσι κατηγορούμενος για αντισημιτισμό και ξενοφοβία, που χρηματοδοτείται από το ίδιο το Κράτος, δεν διστάζει να ισχυριστεί ότι  η αντι-μετανάστευση πολιτική του είναι «πλήρως εναρμονισμένη με τις βασικές αξίες της Ευρώπης και τις προθέσεις των ιδρυτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης» και ότι η «ευρωπαϊκή χριστιανική δημοκρατική προσέγγιση», επιπλέον, «δεν ανέχεται οποιαδήποτε αντι-μουσουλμανική πολιτική».  Από εκεί και πέρα στη ρητορική του για να δικαιολογήσει τις όποιες αποκλίσεις αντλεί επιχειρήματα από την ίδια τη Συνθήκη αναφερόμενος στις αρχές της εθνικής κυριαρχίας, της επικουρικότητας και του σεβασμού της εθνικής και συνταγματικής ταυτότητας των Κρατών-μελών. 

Από την άλλη πλευρά οι μηχανισμοί του άρθρου 7 ΣΕΕ, που σκοπό έχουν να διασφαλίσουν το σεβασμό εκ μέρους των Κρατών-μελών των αξιών της Ένωσης, παρουσιάζονται, όπως προαναφέρθηκε, παντελώς αναποτελεσματικοί. Ο κατασταλτικός μηχανισμός του άρθρο 7 παρ. 2 ΣΕΕ, αν και μπορεί να εφαρμοσθεί σε κάθε περίπτωση «ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης» του Κράτους Δικαίου, ακόμη και αν αυτή εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, ουδέποτε τέθηκε σε εφαρμογή, παρά το γεγονός ότι υπήρξαν περιπτώσεις που θα μπορούσαν να αποτελέσουν λόγο προσφυγής στη διάταξη. Είναι βεβαίως η παραλυτική απαίτηση ομοφωνίας στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για τη διαπίστωση της ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης, αν και δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ο διακυβερνητικός χαρακτήρας της διαδικασίας, που επιτρέπει πολιτική διαχείριση της κρίσης και συμφωνίες μεταξύ των Κρατών-μελών «πίσω από τις κουρτίνες». Με μεγάλη δε καθυστέρηση επιχειρήθηκε με πρωτοβουλία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου η ενεργοποίηση για την περίπτωση της Ουγγαρίας του προληπτικού του άρθρου 7 παρ. 1 ΣΕΕ. Πραγματικά με Ψήφισμα της 12ης Σεπτεμβρίου του 2018 το Κοινοβούλιο υιοθετώντας σχετική πρόταση Ψηφίσματος της J. Sargentini εκ μέρους της  Επιτροπής Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων αποφάσισε να απευθύνει αιτιολογημένη πρόταση στο Συμβούλιο, το οποίο καλείται να διαπιστώσει σύμφωνα με το άρθρο 7 παράγραφος 1 ΣΕΕ αν υπάρχει σαφής κίνδυνος σοβαρής παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ από την Ουγγαρία και να απευθύνει κατάλληλες συστάσεις στο πλαίσιο αυτό. Το ψήφισμα εγκρίθηκε με 448 ψήφους υπέρ και 197 ψήφους κατά, ενώ 48 ευρωβουλευτές απείχαν της ψηφοφορίας. Η Ουγγρική κυβέρνηση προσέβαλε με προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου το εν λόγω Ψήφισμα, ισχυριζόμενη ότι αυτό δεν θα είχε υιοθετηθεί αν είχαν καταμετρηθεί στους ψηφίσαντες και οι απέχοντες (το άρθρο 354 ΣΛΕΕ, το οποίο εφαρμόζεται στις πράξεις που εκδίδονται από το Κοινοβούλιο δυνάμει του άρθρου 7 ΣΕΕ, προβλέπει ειδική πλειοψηφία, υπό τη μορφή των δύο τρίτων των ψηφισάντων και της πλειοψηφίας των μελών που το απαρτίζουν). Επί της προσφυγής αυτής δεν έχει εκδοθεί ακόμη η απόφαση του Δικαστηρίου ενώ στις 3 Δεκεμβρίου 2020 με τις Προτάσεις του ο ΓΕ πρότεινε στο Δικαστήριο την απόρριψη της προσφυγής. Είναι εντυπωσιακό, πάντως, ότι δυόμισι χρόνια μετά το Συμβούλιο δεν πήρε θέση επί της αιτιολογημένης προτάσεως του Κοινοβουλίου (και της αντίστοιχης της Επιτροπής για την Πολωνία), γεγονός που έχει εγείρει τις διαμαρτυρίες του Κοινοβουλίου με Ψήφισμα της 16ης Ιανουαρίου 2020.

Είναι φανερό ότι ο Βίκτωρ Όρμπαν και το Fidesz επί σειρά ετών απολαμβάνει ασυλίας στο πλαίσιο του συστήματος της ΕΕ. Ισχυρή προστασία από την κριτική του προσφέρει η συμμετοχή του στο ΕΛΚ (στο οποίο η ιδιότητα μέλους ουδέποτε ανεστάλη). Είναι ενδεικτικό ότι η υιοθέτηση του Ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για την ενεργοποίηση του άρθρου 7 παρ.1 ΣΕΕ έγινε τελικά εφικτή μόνο όταν ένα μέρος των ευρωβουλευτών προερχομένων από το ΕΛΚ, θεωρώντας ότι εξαντλείται η υπομονή τους απέναντι στο καθεστώς Όρμπαν ιδιαίτερα μετά τα μέτρα που ελήφθησαν κατά του Πανεπιστημίου της Κεντρικής Ευρώπης, ψήφισαν υπέρ του Ψηφίσματος. 

Πέρα από την πολιτική κάλυψη ή ανοχή αν θέλετε, κυβερνήσεις σαν αυτή της Ουγγαρίας εκμεταλλεύονται και την ουσιαστική υπονόμευση κάθε προσπάθειας δημιουργίας μηχανισμών ελέγχου της συμμόρφωσης στις αξίες της Ένωσης, που εκδηλώνεται από μεγάλη μερίδα Κυβερνήσεων των Κρατών-μελών και του Συμβουλίου. Είναι χαρακτηριστική η αρνητική θέση του Συμβουλίου απέναντι στην πρωτοβουλία της Επιτροπής κατά την υιοθέτηση εκ μέρους της του "νέου πλαισίου" το 2016 για τη διασφάλιση του Κράτους Δικαίου (αυτού του ήπιου μηχανισμού έγκαιρης προειδοποίησης), που εκφράστηκε κατά κύριο λόγο από τη Νομική του Υπηρεσία, που έκρινε ότι το «νέο πλαίσιο» δεν είναι συμβατό με τις Συνθήκες και συνιστά «υφαρπαγή εξουσίας» εκ μέρους της Επιτροπής κατά παράβαση των αρχών της δοτής αρμοδιότητας (άρθρο 5 ΣΕΕ) και του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας των Κρατών-μελών, που είναι σύμφυτη με την θεμελιώδη συνταγματική και πολιτική τους δομή (άρθρο 4 παρ. 2 ΣΕΕ)29. Κατά την Νομική Υπηρεσία του Συμβουλίου «δεν υπάρχει η νομική βάση στις Συνθήκες, που να αναγνωρίζει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης την αρμοδιότητα για τη δημιουργία ενός νέου μηχανισμού εποπτείας του σεβασμού του Κράτους Δικαίου από τα Κράτη-μέλη, επιπλέον των όσων προβλέπονται στο άρθρο 7 της ΣΕΕ». Ενδιαφέρον είναι ότι η Νομική Υπηρεσία κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «εναπόκειται στα Κράτη-μέλη να δημιουργήσουν έναν τέτοιο μηχανισμό με μια διεθνή συμφωνία μεταξύ τους, υπό την προϋπόθεση ότι δεν θίγονται το άρθρο 7 της ΣΕΕ και τα άρθρα 258, 259 και 260 της ΣΛΕΕ. Η συμφωνία αυτή μπορεί να προβλέπει την ανάθεση ορισμένων καθηκόντων στα θεσμικά όργανα της Ένωσης». Η θέση αυτή, που χαρακτηρίστηκε ως μια «επιφανειακή και επιλεκτική ανάγνωση των Συνθηκών», όπως ήταν αναμενόμενο ξεσήκωσε ισχυρό νομικό αντίλογο. Αν ανατρέξει κανείς στην Κοινή Διακήρυξη των Πρωθυπουργών της Πολωνίας και της Ουγγαρίας της 26ης Νοεμβρίου 2020 με την οποία απείλησαν ή εκβίασαν αν θέλετε με veto κατά την ψήφιση του προϋπολογισμού και του Ταμείου Ανάκαμψης σε περίπτωση υιοθέτησης του Κανονισμού σχετικά με την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης σε περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το Κράτος Δικαίου στα Κράτη-μέλη θα ανακαλύψει πολλές από τις παραπάνω "ιδέες" της Νομικής Υπηρεσίας του Συμβουλίου.  

5. Συμπερασματικές παρατηρήσεις

 Παρά την αυξανόμενη σημασία της αρχής του Κράτους Δικαίου στην έννομη τάξη της Ένωσης ο έλεγχος του σεβασμού της αρχής τόσο πολιτικά όσο και δικαστικά, ιδιαίτερα όταν παρουσιάζονται «συστημικές απειλές» σ’ ένα Κράτος-μέλος, παρουσιάστηκε εξαιρετικά ανεπαρκής. Κατ’ ουσία η Ένωση εμφανίστηκε αδύναμη να την οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου σε Κράτη-μέλη της.  

Αν και το ζήτημα αντιμετωπίζεται από τη θεωρία ως νομικό και θεσμικό, υπό την έννοια της ανεπάρκειας των διαθέσιμων από τη Συνθήκη εργαλείων για την προάσπιση της φιλελεύθερης αξιακής ταυτότητας της Ένωσης, δεν πρέπει να παραγνωρίζεται και η πολιτική του διάσταση, αφού μεγάλο μέρος των Κυβερνήσεων των Κρατών-μελών επί σειρά ετών επιδεικνύουν χαρακτηριστική ανοχή στο «φαινόμενο Όρμπαν». 

Η Ουγγαρία σήμερα δεν μπορεί πλέον να θεωρηθεί δημοκρατία, αλλά ανήκει σε μια  αναπτυσσόμενη ομάδα «υβριδικών καθεστώτων», που κινούνται στην «γκρίζα ζώνη» μεταξύ δημοκρατίας και απολυταρχίας.

Η ανοχή απέναντι σε αυταρχικές κυβερνήσεις εντός της ΕΕ, εκτός από την υπονόμευση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των Κρατών-μελών και της αναγκαίας της νομιμοποίησης του συστήματος λήψης αποφάσεων εγκυμονεί και τον κίνδυνο διάχυσης. Όπως λέει ο Kelemen «η αποδοχή μιας αυταρχικής κυβέρνησης-μέλους στην ΕΕ είναι σαν να αφήνεις μια τουαλέτα σε μια πισίνα. Τελικά η βρωμιά θα μολύνει ολόκληρη την πισίνα». 

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ
mchrysom@gmail.com

 CES-Duth Working Paper 2/2020

Αυταρχισμός και ακαδημαϊκή ελευθερία:  μια αδύνατη συμβίωση

Η υπόθεση του Πανεπιστημίου της Κεντρικής Ευρώπης ενώπιον του ΔΕΕ

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής Νομικής Σχολής ΔΠΘ

(H μελέτη δημοσιεύτηκε στις 16/11/2020 στο ηλεκτρονικό περιοδικό Digestaonline)

Είναι ευρέως γνωστή η αντίθεση της Κυβέρνησης του Viktor Orbán της Ουγγαρίας με τον ουγγρικής καταγωγής Αμερικάνο επιχειρηματία George Soros και τις δραστηριότητες που αναπτύσσει στην χώρα αυτή της κεντρικής Ευρώπης. Η αντίθεση αυτή ενέπνευσε ορισμένες νομοθετικές μεταρρυθμίσεις που δημιούργησαν σημαντικά ζητήματα τριβής με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) και τις αξίες της, όπως αυτές έχουν αποτυπωθεί στο άρθρο 2 ΣΕΕ. Ως τέτοιες είτε ήδη αντιμετωπίστηκαν είτε εκκρεμούν ενώπιον του Δικαστηρίου της ΕΕ (ΔΕΕ). 

Στις 6 Οκτωβρίου 2020 το Τμήμα Μείζονος Συνθέσεως του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) εξέδωσε νέα καταδικαστική απόφαση κατά της Ουγγαρίας στην υπόθεση C-66/18, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, που αποτελεί το αντικείμενο του παρόντος σχολίου. Η υπόθεση αφορούσε τη μεταρρύθμιση του ουγγρικού νόμου για την τριτοβάθμια εκπαίδευση, που  ουσιαστικά στόχευε μόνο το Πανεπιστήμιο της Κεντρικής Ευρώπης (CEU), που είχε ιδρύσει στην Ουγγαρία ο George Soros στις αρχές της δεκαετίας του ’90 (ως εκ τούτου αναφέρεται στη δημόσια συζήτηση συχνά και ως «lex CEU»). Σκοπός της μεταρρύθμισης ήταν να εξαναγκάσει το CEU να εγκαταλείψει τη χώρα. Η προσφυγή της Επιτροπής έδωσε την ευκαιρία στο ΔΕΕ να αντιμετωπίσει, πέρα από τα προφανή ζητήματα της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών υπό το καθεστώς της Γενικής Συμφωνίας για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (GATS) και του ενωσιακού δικαίου, το ζήτημα της ακαδημαϊκής ελευθερίας και της ελευθερίας ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων σύμφωνα με τα άρθρα 13 φράση δεύτερη και 14 παρ. 3 του  Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΧΘΔΕΕ). 

Η απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020 αποτελεί μια σημαντική συμβολή στην ερμηνεία και εφαρμογή του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Στην ουσία πρόκειται για την ανάδυση του θεμελιώδους δικαιώματος της ακαδημαϊκής ελευθερίας στην ενωσιακή έννομη τάξη. Ιδιαίτερη αξία αποκτά η ευρύτητα που αναγνώρισε το Δικαστήριο στην παρεχόμενη προστασία από το άρθρο 13 δεύτερη φράση του Χάρτη. Κατά το Δικαστήριο η ακαδημαϊκή ελευθερία δεν αντιμετωπίζεται μόνο ως εκδήλωση της ελευθερίας της έκφρασης, που εκδηλώνεται, σύμφωνα με την ΕΣΔΑ και τη νομολογία του ΕΔΔΑ, ιδίως ως ελευθερία διεξαγωγής ακαδημαϊκών ερευνών και υιοθέτηση και διάδοση ακαδημαϊκών γνωμών, αλλά αποκτά και μια θεσμική διάσταση εξ ίσου σημαντική, αν όχι condition sine qua non της ελευθερίας έκφρασης και του δικαιώματος επικοινωνίας. Έτσι, η ακαδημαϊκή ελευθερία εκτός από την απαίτηση για μια αυτόνομη έρευνα και διδασκαλία, απαλλαγμένη από κρατική παρέμβαση, ενσωματώνει και την απαίτηση για τη προστασία του αναγκαίου θεσμικού και οργανωτικού πλαισίου για τη διεξαγωγή της.

Αναμφίβολα η νέα απόφαση του Δικαστηρίου καταδεικνύει την συνεχή πίεση που ασκείται σε αυταρχικές κυβερνήσεις στην ΕΕ από την Επιτροπή και το Δικαστήριο σε μια προσπάθεια να ανακοπεί η οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου σε Κράτη-μέλη της Ένωσης. Σε κάθε ένα μέτρο, που επιδιώκει να περιορίσει τις δημοκρατικές ελευθερίες, και εν απουσία ουσιαστικής αντίδρασης από τα Κράτη-μέλη (είναι γνωστό ότι οι διατάξεις του άρθρου 7 και των μηχανισμών διασφάλισης των αξιών της Ένωσης που αυτό προβλέπει παραμένουν ανεφάρμοστες) η αντίδραση της Επιτροπής και του Δικαστηρίου «σώζουν την τιμή» της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το Δικαστήριο, εξάλλου, με την σειρά των αποφάσεών του κατά της Κυβέρνησης Viktor Orbán και ακολουθώντας μια εξαιρετικά περιοριστική αντιμετώπιση των λόγων δημοσίου συμφέροντος (δημόσια τάξη κλπ), με τους οποίους η Ουγγρική Κυβέρνηση επιχειρεί να δικαιολογήσει τα αυταρχικά μέτρα που λαμβάνει, αφενός αποκρούει αντιδημοκρατικά μέτρα και αφετέρου τοποθετεί διαδοχικές ψηφίδες στην εμβάθυνση της φιλελεύθερης αξιακής ταυτότητας της Ένωσης στο επίκεντρο της οποίας τοποθετείται το Κράτος Δικαίου σύμφωνα με το άρθρο 2 ΣΕΕ. 

Ωστόσο, η καταδίκη της Ουγγαρίας φαντάζει ως μια πύρρειος νίκη και ως τέτοια αφήνει μια γλυκόπικρη γεύση. Από την μια πλευρά αποδεικνύει ότι η Ένωση διαθέτει όπλα για να αντιμετωπίσει την οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου σε Κράτη-μέλη της. Το αποτελεσματικότερο όπλο, από τα προβλεπόμενα στη Συνθήκη, αποδεικνύεται η προσφυγή για παράβαση (προσφυγή κατά Κράτους-μέλους) του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Σε αυτό συνετέλεσε η αλλαγή στην κουλτούρα της Επιτροπής μετά την ώθηση που της έδωσε το Δικαστήριο με την απόφαση ASJP και η εγκατάλειψη μιας διστακτικότητας που την διέκρινε στη χρησιμοποίηση ενός ενδίκου μέσου, που  προνομιακά της ανατέθηκε από τις Συνθήκες,  απέναντι σε αυταρχικές πολιτικές Κρατών-μελών. Από την άλλη πλευρά η αντίδραση των οργάνων της Ένωσης και η καταδίκη της Ουγγαρίας για την αυταρχική μεταρρύθμιση που επέβαλε στην ανώτατη εκπαίδευση δεν μπόρεσαν να αποτρέψουν τον εξαναγκασμό του Πανεπιστημίου της Κεντρικής Ευρώπης να εγκαταλείψει την Ουγγαρία. Πραγματικά, το 2018 το Πανεπιστήμιο που ιδρύθηκε το 1991 με 1.500 φοιτητές από 118 χώρες και αξιόλογα εκπαιδευτικά προγράμματος εγκατέλειψε την Ουγγαρία και εγκαταστάθηκε στην Βιέννη. Υπ’ αυτήν την έννοια η αντίδραση της Ένωσης αποδείχτηκε καθυστερημένη. Το γεγονός αυτό όμως δείχνει και τα όρια της αποτελεσματικότητας που έχει η προσφυγή του άρθρου 258 ΣΛΕΕ υπό το δοσμένο ενωσιακό δικονομικό πλαίσιο. Πάντως, όταν γράφονταν αυτές οι γραμμές ένα ενθαρρυντικό μήνυμα εκπέμφθηκε προς την κατεύθυνση της ουσιαστικής ενίσχυσης των μηχανισμών διασφάλισης του Κράτους Δικαίου και των άλλων αξιών της ΕΕ. Στις 5 Νοεμβρίου 2020 το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατέληξαν σε πολιτική συμφωνία για την υιοθέτηση ενός  μηχανισμού, που επιτρέπει στην Ένωση να διακόπτει τη χρηματοδότηση κυβερνήσεων που δεν σέβονται το Κράτος δικαίου. Η αντίδραση, βέβαια, της Ουγγαρίας και της Πολωνίας ήταν σφοδρή, αφού απειλούν ότι αν υιοθετηθεί ο μηχανισμός θα μπλοκάρουν τη ψήφιση του ενωσιακού προϋπολογισμού αλλά και το Ταμείο Ανάκαμψης κατά της πανδημίας.

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ
mchrysom@gmail.com

CES-Duth Working Paper 1/2020

Η ενωσιακή αλληλεγγύη σε αμφισβήτηση: το σύστημα μετεγκατάστασης αιτούντων άσυλο από την Ελλάδα και την Ιταλία ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Μιχάλη Δ. Χρυσομάλλη, Καθηγητή, Νομική Σχολή ΔΠΘ

(H μελέτη δημοσιεύτηκε στις 23/4/2020 στο ηλεκτρονικό περιοδικό Digestaonline)

Στις 2 Απριλίου το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) εξέδωσε την απόφασή του επί των προσφυγών για παράβαση, που σύμφωνα με το άρθρο 258 ΣΛΕΕ είχε ασκήσει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά της Πολωνίας, της Ουγγαρίας και της Τσεχίας (υποθέσεις C-715/17, C-718/17 και C-719/17 αντίστοιχα), που αρνούμενες να συμμορφωθούν με τον προσωρινό μηχανισμό μετεγκατάστασης (relocation) αιτούντων διεθνή προστασία, παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το δίκαιο της Ένωσης και ειδικά από την Απόφαση (ΕΕ) 2015/1601 του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2015, για τη θέσπιση προσωρινών μέτρων στον τομέα της διεθνούς προστασίας υπέρ της Ιταλίας και της Ελλάδας  με σκοπό τη μετεγκατάσταση, σε υποχρεωτική βάση, 120.000 αιτούντων διεθνή προστασία από την Ελλάδα και την Ιταλία προς τα λοιπά Κράτη-μέλη της Ένωσης. Εξάλλου, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η Πολωνία και η Τσεχία παρέβησαν επίσης τις υποχρεώσεις τους από την προγενέστερη Απόφαση (ΕΕ) 2015/1523 του Συμβουλίου, της 14ης Σεπτεμβρίου 2015, για τη θέσπιση προσωρινών μέτρων στον τομέα της διεθνούς προστασίας υπέρ της Ιταλίας και της Ελλάδας  με σκοπό τη μετεγκατάσταση, σε υποχρεωτική βάση, 40.000 αιτούντων διεθνή προστασία από την Ελλάδα και την Ιταλία προς τα λοιπά κράτη μέλη της Ένωσης. Η Ουγγαρία δεν δεσμευόταν από τα μέτρα μετεγκατάστασης που προέβλεπε η τελευταία αυτή Απόφαση.

Δεν ήταν η πρώτη φορά του που το Δικαστήριο αντιμετώπισε διαφορά σχετική με την πρώτη από τις παραπάνω Αποφάσεις του Συμβουλίου, αφού κατόπιν των προσφυγών ακυρώσεων, που άσκησαν σύμφωνα με το άρθρο 263 ΣΛΕΕ, η Σλοβακία και η Ουγγαρία (υποθέσεις C-643/15 και C-647/15 αντίστοιχα) το 2017 έκρινε, απορρίπτοντας τις προσφυγές, ότι η Απόφαση (ΕΕ) 2015/1601 του Συμβουλίου είναι νόμιμη. 

Οι ανωτέρω αποφάσεις του ΔΕΕ πέρα από την προφανή πολιτική τους σημασία λόγω της σύνδεσής τους με την πρόσφατη προσφυγική κρίση και την αντιμετώπιση σημαντικών νομικών και θεσμικών ζητημάτων, αγγίζουν τον πυρήνα του προβλήματος της κρίσης αξιών που αντιμετωπίζει σήμερα η Ευρωπαϊκή Ένωση. Στο πλαίσιο αυτό η μελέτη αρχικά συζητά την απόφαση του ΔΕΕ επί των προσφυγών ακυρώσεως και κατόπιν την πρόσφατη απόφαση για τις προσφυγές για παράβαση. Η μελέτη καταλήγει με τα εξής συμπεράσματα:

(α) Οι απαντήσεις του Δικαστηρίου στα κλασικά ζητήματα, που κλήθηκε να αντιμετωπίσει,  ήταν κλασικές, και λίγο ή πολύ αναμενόμενες, ωστόσο  ήταν πειστικές και ως τέτοιες παρουσιάζουν εξαιρετική παιδευτική αξία για να κατανοήσει κανείς τον τρόπο με τον οποίο θα πρέπει να ερμηνεύεται και να εφαρμόζεται το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Θα πρέπει να σημειώσουμε ότι σήμερα αυτό δεν είναι αυτονόητο, αφού τουλάχιστον μια ομάδα Κρατών-μελών διαρκώς προωθεί μια άλλη ανάγνωση της αρχής της θεσμικής (συνταγματικής) αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών-μελών, που εδράζεται στο άρθρο 4 παρ. 3 ΣΕΕ  (αρχή της καλόπιστης συνεργασίας) και τοποθετείται στον πυρήνα της ιδιότητας του Κράτους-μέλους της Ένωσης.

(β) Είναι γεγονός ότι το Κοινό Σύστημα Ασύλου, όπως οικοδομήθηκε με τους Κανονισμούς Δουβλίνο ΙΙ και ΙΙΙ, έχει καταρρεύσει. Οι παραπάνω υποθέσεις, που κλήθηκε να αντιμετωπίσει το Δικαστήριο, καταδεικνύουν ότι στο υπό διαμόρφωση «Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο», που επεξεργάζεται σήμερα η Επιτροπή, θα πρέπει να περιλαμβάνει ένα δεσμευτικό μηχανισμό για τον διαμοιρασμό των προσφύγων από τις χώρες πρώτης εισόδου σε περισσότερες χώρες εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τον σεβασμό και την αποτελεσματική λειτουργία του οποίου η Ένωση θα πρέπει να μπορεί να εγγυηθεί. Εξάλλου, το φτωχό αποτέλεσμα της εφαρμογής του συστήματος μετεγκατάστασης το οποίο υιοθετήθηκε με την Απόφαση (ΕΕ) 2015/1601, αφού τον Σεπτέμβριο 2017 όταν και έληξε η ισχύς της αποφάσεως είχαν μετεγκατασταθεί μόνο 28.000 αιτούντες από την Ελλάδα και την Ιταλία σε άλλα Κράτη-μέλη, καταδεικνύει ότι τέτοιες αμφιλεγόμενες αποφάσεις δεν μπορεί παρά να λαμβάνονται με συναίνεση όλων των Κρατών-μελών. Στην αντίθετη περίπτωση, φαίνεται ότι υπάρχουν Κράτη-μέλη που είναι έτοιμα να καταβάλλουν οικονομικές κυρώσεις κατά το άρθρο 260 ΣΛΕΕ παρά να συμμορφωθούν. 

(γ) Μια εικοσαετία σχεδόν μετά την τελευταία ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των μηχανισμών συμμόρφωσης (enforcement) του ενωσιακού δικαίου αυτοί δείχνουν να έχουν φτάσει στα όρια τους, στο βαθμό που με δυσκολία μπορούν να επιβάλλουν την τήρηση των κανόνων, ιδιαίτερα όταν απέναντι τους βρίσκονται Κράτη-μέλη, που είναι έτοιμα κάθε φορά να αμφισβητήσουν την αξιακή ταυτότητα της Ένωσης και τον υποχρεωτικό χαρακτήρα των νομικών πράξεών της. Μηχανισμοί που αποδείχθηκαν εξαιρετικά αποτελεσματικοί για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς σήμερα μοιάζουν αδύναμοι, όταν πρόκειται να αντιμετωπίσουν τη διολίσθηση από τα νομικά και αξιακά θεμέλια της Ευρωπαϊκής Ένωση, που με τη σειρά της υπονομεύει την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των Κρατών-μελών.

(ε) Ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη ότι οι ανωτέρω υποθέσεις έρχονται να προστεθούν στις πρόσφατες περιπτώσεις οπισθοδρόμησης του Κράτους Δικαίου, που αντιμετώπισε το Δικαστήριο, προερχόμενες από τα ίδια Κράτη-μέλη κάθε φορά, δημιουργούνται σοβαρά ερωτηματικά για το αν ο «αυταρχικός νομικισμός» (autocratic legalism) μπορεί να αντιμετωπισθεί με αμιγώς νομικά μέσα ή η αντιμετώπιση αυτή μπορεί να καταλήξει μόνο σε μια «πύρρειο νίκη». Παρά την ομολογουμένως επιτυχή έως επαναστατική σε κάποιες περιπτώσεις νομολογία του Δικαστηρίου αργά ή γρήγορα θα ανοίξει η συζήτηση για την αναγκαία επαναδιατύπωση των αξιών της Ένωσης αλλά και την επανατοποθέτηση των στοιχείων εκείνων που συνθέτουν την ιδιότητα του Κράτους-μέλους.  Η συζήτηση αυτή, όμως, είναι καθήκον των Κρατών-μελών και όχι του Δικαστηρίου, παρά το γεγονός ότι η νομολογία του για το περιεχόμενο των θεμελιωδών αρχών της πίστης προς την Ένωση και της αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών-μελών δεν μπορεί παρά να αποτελεί το σημείο εκκίνησης της συζήτησης αυτής.

Δες το σύνολο της μελέτης εδώ

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com

CES-Duth Working Paper 5/2019

ΟΙ ΡΗΤΡΕΣ ΑΛΛΗΛΕΓΓΥΗΣ ΚΑΙ ΑΜΟΙΒΑΙΑΣ ΣΥΝΔΡΟΜΗΣ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΚΑΙ Η ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΤΟΥΣ

Μιχάλης Δ Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ

1. Εισαγωγικά 

Η έντονη επιθετικότητα της Τουρκίας τον τελευταίο χρόνο και η αμφισβήτηση εκ μέρους της κυριαρχικών δικαιωμάτων της χώρας μας στο Αιγαίο και στην  Ανατολική Μεσόγειο αλλά και οι μεγάλης εκτάσεως φυσικές καταστροφές που αντιμετωπίσαμε πρόσφατα, έφεραν στο προσκήνιο της συζήτησης τις δυνατότητες συνδρομής και υποστήριξης που μας προσφέρει η Ευρωπαϊκή Ένωση, στο πλαίσιο της αρχής της αλληλεγγύης, που όλοι συνηθίζουν να επικαλούνται ως θεμελιώδη αρχή της EE, αν και αυτή παραμένει μια αρχή που «σημαίνει διαφορετικά πράγματα σε διαφορετικούς ανθρώπους και σε κυβερνήσεις».  

Στις ισχύουσες Συνθήκες, όπως αυτές τροποποιήθηκαν με την Συνθήκη της Λισαβόνας , που τέθηκε σε ισχύ το Δεκέμβριο του 2009, γίνεται μια εκτεταμένη χρήση της έννοιας της αλληλεγγύης. Η αρχή της αλληλεγγύης στην έννομη τάξη της Ένωσης έχει πολύ-επίπεδο χαρακτήρα, αφού στο πεδίο εφαρμογής της εμπίπτουν διάφορες σχέσεις (Κρατών-μελών προς την Ένωση, Κρατών-μελών μεταξύ τους, Κρατών-μελών προς τα άτομα), που αναπτύσσονται και ρυθμίζονται από τις Συνθήκες. Η αλληλεγγύη μεταξύ των Κρατών-μελών (οριζόντια αλληλεγγύη) εμφανίζεται ως θεσμική, οικονομική και ως καθήκον αμοιβαίας συνδρομής. Εξάλλου, αποκτά και εξωτερική διάσταση, αφού εφαρμόζεται και επιδιώκεται στις σχέσεις μεταξύ των Κρατών-μελών στο πλαίσιο των διαδικασιών της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ). Η αλληλεγγύη στις διάφορες εκδοχές της (θεσμική, οικονομική και αμοιβαία συνδρομή) μεταξύ των Κρατών-μελών, με βάση τη σημασία που προσδίδουν σε αυτή οι Συνθήκες και η νομολογία του Δικαστηρίου, θεωρείται σήμερα «συστατικό στοιχείο της ιδιότητας του Κράτους-μέλους της Ένωσης». Αν, όμως, αυτό συμβαίνει πραγματικά και η αλληλεγγύη δεν είναι μια ακόμη παράμετρος της δράσης της Ένωση ή μια απλή «τεχνική» ενίσχυσης των σχέσεων εξάρτησης μεταξύ των Κρατών-μελών, τότε μήπως η θέση της κι η αντιμετώπισή της κάθε φορά στο πλαίσιο της ενωσιακής έννομης τάξης, κυρίως, από το Δικαστήριο προδιαγράφουν εν πολλοίς την ομοσπονδιακή εξέλιξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης; Η απάντηση στο ερώτημα αυτό, που συνδέεται άμεσα με τη νομική φύση της αρχής της αλληλεγγύης στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ξεφεύγει από το πλαίσιο αυτής της παρουσίασης.

Η τρίτη μορφή εκδήλωσης της αρχής της αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών-μελών της Ένωσης κατά τα παραπάνω προβλέπεται από τη «ρήτρα αλληλεγγύης» του άρθρου 222 ΣΛΕΕ και τη «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ. Οι ρήτρες αυτές, που αντιμετωπίσθηκαν ως σημαντική καινοτομία της Συνθήκης της Λισαβόνας, αποσκοπούν στη δημιουργία του κατάλληλου νομικού πλαισίου για την από κοινού και με συνεκτικό τρόπο αντιμετώπιση κινδύνων και απειλών κατά των Κρατών-μελών της Ένωσης, το φάσμα των οποίων έχει διευρυνθεί κατά πολύ  τα τελευταία χρόνια. Οι απειλές αυτές απαιτούν τη συνεργασία και την αμοιβαία συνδρομή μεταξύ των Κρατών-μελών, αφού το μέγεθός τους και ο διασυνοριακός τους χαρακτήρας υπερβαίνει κατά πολύ τις δυνατότητες άμυνας κάθε κράτους, όταν αυτό δρα μεμονωμένα. Ο όρος, βέβαια, «αμοιβαία συνδρομή» χρησιμοποιείται και στο άρθρο 351 ΣΛΕΕ με διαφορετικό τρόπο, αφού εκεί αφορά την υποχρέωση των Κρατών-μελών να άρουν τα ασυμβίβαστα μεταξύ της Συνθήκης και των διεθνών συμβάσεων, που έχουν συνάψει πριν από την προσχώρησή τους στην Ένωση. Στην περίπτωση αυτή «εν ανάγκη, τα κράτη μέλη παρέχουν προς το σκοπό αυτό αμοιβαία συνδρομή και υιοθετούν, κατά περίπτωση, κοινή στάση».

Βασικό κοινό χαρακτηριστικό των δύο ρητρών είναι ότι θεμελιώνονται στην αμοιβαιότητα, που κινητοποιεί την αλληλεγγύη, σε αντίθεση με τις μορφές της οικονομικής αλληλεγγύης, που η κινητοποίησή τους οφείλεται σε ένα «καλώς εννοούμενο ίδιο συμφέρον» (πεφωτισμένη ιδιοτέλεια). Η εισαγωγή των ρητρών αλληλεγγύης και αμοιβαίας συνδρομής στις Συνθήκες συζητήθηκε εκτενώς στο πλαίσιο της Συνέλευσης για το Μέλλον της Ευρώπης (2002 - 2003), που, επηρεασμένη από τα τρομοκρατικά κτυπήματα στη Νέα Υόρκη (2001) και στη Μαδρίτη (2004) αναζήτησε τη διατύπωση στη Συνταγματική Συνθήκη μιας ρήτρας για την αντιμετώπιση του μεγαλύτερου μέρους απειλών και κινδύνων, ιδιαίτερα όταν αυτοί προέρχονται από μη κρατικούς δρώντες (φορείς), από αυτές που καλύπτει μια ρήτρα «συλλογικής ασφάλειας», που είναι προσανατολισμένη σε αντιμετώπιση επιθέσεων από τρίτο Κράτος σε ένα μέλος της Ένωσης. Τελικά, επικράτησε η λύση της διατύπωσης δύο ρητρών, που η πρώτη θα αφορούσε την αντιμετώπιση ένοπλης επίθεσης (άρθρο I-42 παρ. 7 Σ.Σ.) και η δεύτερη την αντιμετώπιση τρομοκρατικών απειλών και φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών (άρθρο I-43 Σ.Σ.). Η λύση αυτή ενσωματώθηκε με μικρές διαφοροποιήσεις στη Συνθήκη της Λισαβόνας. 

2. Η ρήτρα αλληλεγγύης

Κατά το άρθρο 222 παρ. 1 ΣΛΕΕ «η Ένωση και τα κράτη μέλη της ενεργούν από κοινού, με πνεύμα αλληλεγγύης, εάν ένα κράτος μέλος δεχθεί τρομοκρατική επίθεση ή πληγεί από φυσική ή ανθρωπογενή καταστροφή». Από την διατύπωση αυτή συνάγεται ο υπερεθνικός χαρακτήρας της ρήτρας, που αποσκοπεί στο να απονείμει την αρμοδιότητα στην Ένωση «να κινητοποιεί όλα τα μέσα που έχει στη διάθεσή της, συμπεριλαμβανομένων των στρατιωτικών μέσων που θέτουν στη διάθεσή της τα κράτη μέλη» για την αντιμετώπιση της τρομοκρατικής απειλής και των φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών, κινούμενη πέρα από τη διακυβερνητική λογική της ρήτρας του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ.  Ειδικότερα, η δράση της Ένωσης αποσκοπεί στην πρόληψη τρομοκρατικής απειλής στο έδαφος των Κρατών-μελών, στην προστασία των δημοκρατικών θεσμών και του άμαχου πληθυσμού από ενδεχόμενη τρομοκρατική επίθεση, στην παροχή συνδρομής σε Κράτος-μέλος στο έδαφός του, μετά από αίτηση των πολιτικών του αρχών, στις περιπτώσεις τρομοκρατικής επίθεσης ή φυσικής ή ανθρωπογενούς καταστροφής. Αν και η διάταξη αναφέρεται στην αντιμετώπιση της τρομοκρατίας και των φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών, δεν αποκλείεται στο μέλλον η χρησιμοποίησή της ως νομικής βάσης και για άλλου είδους απειλών στο πλαίσιο της εξουσιοδότησης, που παρέχεται (ά. 222 παρ. 4 ΣΛΕΕ) στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για να «πραγματοποιεί τακτική αξιολόγηση των απειλών τις οποίες αντιμετωπίζει η Ένωση». Σε κάθε, πάντως, περίπτωση και ιδιαίτερα όταν η εφαρμογή της ρήτρας αλληλεγγύης συνίσταται σε παροχή συνδρομής στο έδαφος ενός Κράτους-μέλους απαιτείται η υποβολή αίτησης εκ μέρους των πολιτικών του αρχών. 

Η διάταξη του άρθρου 222 ΣΛΕΕ δεν δημιουργεί υποχρεώσεις μόνο για την Ένωση και τα Θεσμικά της Όργανα αλλά και για τα Κράτη-μέλη της, αφού «σε περίπτωση που κράτος μέλος δεχθεί τρομοκρατική επίθεση ή πληγεί από φυσική ή ανθρωπογενή καταστροφή, τα υπόλοιπα κράτη μέλη του παρέχουν βοήθεια κατόπιν αιτήματος των πολιτικών του αρχών. Προς τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη συντονίζονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου». Για να καταστεί η «ρήτρα αλληλεγγύης» λειτουργική προβλέπεται (ά. 222 παρ. 3 ΣΛΕΕ) η θέσπιση λεπτομερών κανόνων «με απόφαση που εκδίδεται από το Συμβούλιο, μετά από κοινή πρόταση της Επιτροπής και του ύπατου εκπροσώπου της Ένωσης για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας». Η απόφαση λαμβάνεται με ειδική πλειοψηφία, χωρίς τη σύμπραξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που απλώς ενημερώνεται, ενώ, αν η απόφαση αυτή έχει επιπτώσεις στον τομέα της άμυνας, το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα σύμφωνα με το άρθρο 31 παρ. 1 ΣΕΕ. Με βάση τα παραπάνω η «ρήτρας αλληλεγγύης» επιβάλλει τα εξής καθήκοντα στην Ένωση και στα Κράτη-μέλη:

Την υποχρέωση της Ένωσης και των Κρατών-μελών «να ενεργούν από κοινού» σε περίπτωση τρομοκρατικής επίθεσης ή καταστροφής. Υπό αυτήν την έννοια η ρήτρα του άρθρου 222 ΣΛΕΕ διαφέρει από άλλες εφαρμογές της αρχής της αλληλεγγύης στις Συνθήκες, που κατά κανόνα προβλέπουν καθήκοντα είτε μόνο της Ένωσης είτε μόνο των Κρατών-μελών.

Την υποχρέωση της Ένωσης  «να κινητοποιεί όλα τα μέσα που έχει στη διάθεσή της». Η υποχρέωση αυτή συνεπάγεται το καθήκον των Θεσμικών Οργάνων να διασφαλίσουν ότι η Ένωση είναι ικανή να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις της κατά τρόπο συνεκτικό, συντονισμένο και αποτελεσματικό, σχεδιάζοντας και αναπτύσσοντας τα κατάλληλα εργαλεία. 

Την υποχρέωση των Κρατών-μελών να συνδράμουν το Κράτος που επλήγη κάθε φορά. Η υποχρέωση αυτή προϋποθέτει ότι τα Κράτη-μέλη καθιστούν τη συνδρομή διαθέσιμη, έτσι ώστε να δράσουν από κοινού με την Ένωση. Το Κράτος-μέλος  πάντως, διατηρεί, σύμφωνα Δήλωση 37 της Διακυβερνητικής Διάσκεψης που προσαρτήθηκε στην Τελική Πράξη και αφορά τη λειτουργία του άρθρου 222 ΣΛΕΕ, το δικαίωμα «να επιλέξει το πλέον πρόσφορο μέσο για να εκπληρώσει τη δική του υποχρέωση αλληλεγγύης».

Την υποχρέωση των Κρατών-μελών να συνεργάζονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου. 

3. Η ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής 

Κατά το άρθρο 42 παρ. 7 ΣΕΕ «σε περίπτωση κατά την οποία κράτος μέλος δεχθεί ένοπλη επίθεση στο έδαφός του, τα άλλα κράτη μέλη οφείλουν να του παράσχουν βοήθεια και συνδρομή με όλα τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους, σύμφωνα με το άρθρο 51 του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών».  Η αναφορά στο άρθρο 51 του Χάρτη ΗΕ τοποθετεί τη ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής στο πλαίσιο της άσκησης του δικαιώματος της άμυνας, αφού η εν λόγω διάταξη ορίζει ότι «Καμιά διάταξη αυτού του Χάρτη δε θα εμποδίζει το φυσικό δικαίωμα της ατομικής ή συλλογικής νόμιμης άμυνας, σε περίπτωση που ένα Μέλος των Ηνωμένων Εθνών δέχεται ένοπλη επίθεση, ως τη στιγμή που το Συμβούλιο Ασφαλείας θα πάρει τα αναγκαία μέτρα για να διατηρήσει τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια». Κατ’ επέκταση η νέα διάταξη της ΣΕΕ θα πρέπει να ερμηνευτεί υπό το πρίσμα της επεξεργασίας που έτυχαν οι όροι «ένοπλη επίθεση» και «νόμιμη άμυνα» από τη διεθνή νομολογία και πρακτική.  Σχετικά θα πρέπει να σημειωθεί ότι ένοπλη επίθεση δεν αποτελεί η οποιαδήποτε χρήση βίας αλλά μόνον εκείνη η (παράνομη) χρήση βίας η οποία χαρακτηρίζεται από μέγεθος και συνέπειες που υπερβαίνουν το μέγεθος ενός απλού μεθοριακού επεισοδίου (Υπόθεση Νικαράγουα κ. ΗΠΑ). Ειδικότερα, το άρθρο 3 του Ψηφίσματος της Γενικής Συνέλευσης 3314 (XXIX)  σχετικά με τον ορισμό της επίθεσης  χαρακτηρίζει ως τέτοια:

• Την εισβολή, επίθεση, κατοχή ή προσάρτηση του εδάφους ενός κράτους,

• Τον βομβαρδισμό ή την χρήση οποιωνδήποτε όπλων κατά του εδάφους ενός κράτους,

• Τον αποκλεισμό των λιμένων ή των ακτών ενός κράτους,

• Την επίθεση εναντίον των χερσαίων, ναυτικών ή αεροπορικών ενόπλων δυνάμεων ενός κράτους,

• Την χρήση των δυνάμεων ενός κράτους που σταθμεύουν στο έδαφος άλλου κράτους με βάση τη συναίνεσή του κατά παράβαση των σχετικών συμφωνιών ή η άρνηση απόσυρσής τους μετά την ανάκληση της συναίνεσης,

• Την διάθεση του εδάφους ενός κράτους ως βάση για να εξαπολυθεί επίθεση εναντίον άλλου κράτους και

• Την αποστολή στο έδαφος άλλου κράτους ενόπλων ομάδων ανταρτών ή μισθοφόρων για να χρησιμοποιήσουν βία εναντίον άλλου κράτους τέτοιας βαρύτητας ώστε να είναι ανάλογες με τις προηγούμενες πράξεις ή η ουσιώδης ανάμειξή τους σ’ αυτή τη δράση.

Εξάλλου, η άσκηση του δικαιώματος άμυνας τελεί υπό την προϋπόθεση τήρησης των αρχών της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας, αφού η άμυνα πρέπει να είναι άμεση, επιτακτική, μη επιτρέποντας επιλογή και δυνατότητα αναζήτησης άλλων μέσων αντίδρασης (αναγκαιότητα) ενώ η ένταση, το είδος, ο στόχος και ο τόπος της αμυντικής δράσης πρέπει να είναι σε στενή σχέση αναλογίας με την ένοπλη επίθεση (αναλογικότητα). Μοιραία η αναφορά στο δικαίωμα νόμιμης άμυνας κατά το άρθρο 51 του Χάρτη εμπλέκει στην ερμηνευτική προσέγγιση του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ αμφισβητούμενης νομιμότητας κατά το διεθνές δίκαιο μορφές άμυνας, όπως η άμυνα σε επικείμενη επίθεση (anticipatory self-defence), η προληπτική άμυνα και το προληπτικό κτύπημα (preemptive self-defence – preemptive strike) καθώς η προστασία Πολιτών στο Εξωτερικό.

Για να γίνει αντιληπτή η φύση και η δέσμευση για τα Κράτη-μέλη, που συνεπάγεται η «ρήτρας αμοιβαίας συνδρομής», θα πρέπει να αναφερθούμε στις προπαρασκευαστικές εργασίες στο πλαίσιο της Συνέλευσης για το Μέλλον της Ευρώπης. Εκεί στο πλαίσιο της Ομάδας Εργασίας VIII (άμυνα) προτάθηκε η ενσωμάτωση στη Συνταγματική Συνθήκη μιας ρήτρας συλλογικής ασφάλειας, αντίστοιχης με αυτή του άρθρου 5 του Βορειοατλαντικού Συμφώνου. Η πρόταση υποστηρίχθηκε από Κράτη-μέλη που έβλεπαν ως ελκυστική την ιδέα μιας εναλλακτικής λύσης έναντι του ΝΑΤΟ για την άμυνα της ΕΕ, επειδή αισθάνονταν το καθένα για τους δικούς του λόγους «ακάλυπτα» από το ΝΑΤΟ. Ιδιαίτερα εμφανής μεταξύ εκείνων που τάχθηκαν υπέρ μιας τέτοιας προσέγγισης ήταν η Ελλάδα, η οποία, παρόλο που προστατεύεται από την παρόμοια ρήτρα συλλογικής ασφάλειας του ΝΑΤΟ ήθελε ένα πρόσθετο επίπεδο άμυνας εναντίον της μακρόχρονης αντίπαλης Τουρκίας, η οποία ανήκει στο ΝΑΤΟ αλλά όχι στην ΕΕ. Εξάλλου, η ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής κρίνονταν αναγκαία μετά τη σταδιακή απορρόφηση των λειτουργιών της Δυτικοευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) από την Ευρωπαϊκή  Ένωση και την παύση της λειτουργίας της το 2010. Ωστόσο, η πρόταση αυτή συνάντησε ισχυρή αντίδραση, που προήλθε από δύο πλευρές. Από τη μια πλευρά η ομάδα των ουδετέρων Κρατών-μελών διέβλεπε ότι η ρήτρα θα μπορούσε να θίξει εξ αντικειμένου το καθεστώς της ουδετερότητάς τους. Από την άλλη η ομάδα των «ατλαντικών» Κρατών (Ηνωμένο Βασίλειο, Ολλανδία, Δανία) επιθυμούσαν να διατηρήσουν την υπεροχή του ΝΑΤΟ στην άμυνα και να αποφευχθεί η σύγχυση των υποχρεώσεων των χωρών που ανήκουν τόσο στην Ένωση όσο και τη Συμμαχία. Οι αντιδράσεις αυτές οδηγούσαν μοιραία στη διατύπωση μιας «διάταξης opt-in», έτσι ώστε να μην δεσμευτούν όλα τα μέλη από τη ρήτρα αλλά όσα επιθυμούσαν. Για να αποφευχθεί ένα τέτοιο αποτέλεσμα και να εγκαταλειφθεί η λύση μιας διάταξης κατ’ επιλογή (opt-in), τα Κράτη-μέλη κατέληξαν σε ένα συμβιβασμό στη βάση μιας ιταλικής πρότασης (υποστηρίχθηκε από την Φινλανδία, την Σουηδία, την Ιρλανδία και την Αυστρία) που ικανοποιούσε όλες τις πλευρές. Έτσι, στην διάταξη του άρθρου 42 παρ. 2 εδαφ. Β ΣΕΕ ορίζεται ότι «Η πολιτική της Ένωσης κατά την έννοια του παρόντος τμήματος δεν θίγει την ιδιαιτερότητα της πολιτικής ασφάλειας και άμυνας ορισμένων κρατών μελών και σέβεται τις υποχρεώσεις που απορρέουν για ορισμένα κράτη μέλη τα οποία θεωρούν ότι η κοινή τους άμυνα υλοποιείται στα πλαίσια της οργάνωσης της Συνθήκης του Βορείου Ατλαντικού (ΝΑΤΟ), δυνάμει της Συνθήκης του Βορείου Ατλαντικού, και συμβιβάζεται με την κοινή πολιτική ασφάλειας και άμυνας που διαμορφώνεται μέσα στο πλαίσιο αυτό».  Ο συμβιβασμός αυτός επέτρεψε σε όλα τα Κράτη-μέλη της Ένωσης να δεσμευτούν αλλά από την άλλη πλευρά αποδυνάμωσε την ένταση της σχετικής δέσμευσης. 

Παρά το γεγονός ότι η ρήτρα του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ αποτελεί αντίγραφο του άρθρου 5 Βορειοατλαντικού Συμφώνου δεν οδηγεί στην μετατροπή της Ένωσης σε μηχανισμό συλλογικής ασφάλειας, με ότι αυτό συνεπάγεται ως προς τη συγκρότηση στρατιωτικών δυνατοτήτων από της Ένωση. Αυτό συνάγεται, εξάλλου, και από την τελευταία φράση της διάταξης, που προβλέποντας ότι «οι δεσμεύσεις και η συνεργασία στον τομέα αυτόν εξακολουθούν να είναι σύμφωνες προς τις δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί στο πλαίσιο του Οργανισμού Βορείου Ατλαντικού Συμφώνου, η οποία παραμένει, όσον αφορά τα κράτη που είναι μέλη του, το θεμέλιο της συλλογικής τους άμυνας και το όργανο της εφαρμογής της» θέτει σε υποδεέστερη μοίρα  τη «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ έναντι της ρήτρας συλλογικής ασφάλειας του άρθρου 5 Βορειοατλαντικού Συμφώνου και υπό αμφισβήτηση την αυτονομία της Ένωσης στην ανάπτυξη των αμυντικών της δυνατοτήτων. Θα πρέπει να σημειώσουμε επίσης ότι το άρθρο 42 παρ. 6 ΣΕΕ προβλέπει ότι «τα κράτη μέλη που πληρούν υψηλότερα κριτήρια στρατιωτικών δυνατοτήτων και έχουν αναλάβει δεσμευτικότερες υποχρεώσεις στον τομέα αυτό, ενόψει των πλέον απαιτητικών αποστολών, θεσμοθετούν μόνιμη διαρθρωμένη συνεργασία στο πλαίσιο της Ένωσης».

Είναι φανερό ότι η ρήτρα του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ, σε αντίθεση με τη «ρήτρα αλληλεγγύης», έχει διακυβερνητικό χαρακτήρα και ως τέτοια δεν απονέμει καμία αρμοδιότητα στην Ένωση και στα Θεσμικά της Όργανα αλλά λειτουργώντας «οριζόντια», περιορίζεται στην πρόβλεψη ενός, πολιτικού χαρακτήρα, καθήκοντος συνεργασίας και αμοιβαίας συνδρομής μόνο για τα Κράτη-μέλη μέσα από διαδικασίες διακυβερνητικού χαρακτήρα και εντός του θεσμικού πλαισίου των άρθρων 42 – 46 ΣΕΕ (Διατάξεις για την Κοινή Πολιτική για την Ασφάλεια και την Άμυνα). Στην ουσία προβλέπει την διεξαγωγή διαλόγου και υποστήριξης μεταξύ των Κρατών-μελών σε διμερή βάση. Έτσι, η λήψη των αποφάσεων κυριαρχείται από την ομοφωνία στο Συμβούλιο ενώ η μη εκπλήρωση της όποιας δέσμευσης αναλαμβάνεται από το άρθρο 42 παρ. 7 ΣΕΕ δεν ελέγχεται από το Δικαστήριο της ΕΕ. 

4. Συμπερασματικές παρατηρήσεις

Η παραπάνω προσέγγιση των δύο ρητρών οδηγεί στις εξής παρατηρήσεις:

(α) Αν και η νομική αξία της «ρήτρας αλληλεγγύης» αμφισβητείται, αφού υπάρχουν νομικές βάσεις στη ΣΛΕΕ, που επιτρέπουν την αντιμετώπιση των φυσικών και των ανθρωπογενών καταστροφών (ενδεικτικά ά. 196 ΣΛΕΕ, Πολιτική Προστασία, ά. 122 παρ. 2 ΣΛΕΕ, Οικονομική συνδρομή κα) ή της τρομοκρατίας (ενδεικτικά ά. 82, Δικαστική Συνεργασία σε Ποινικές Υποθέσεις, ά. 215 παρ. 2 κυρώσεις σε πρόσωπα ή ευφυείς κυρώσεις κα), η πολιτική της σημασία είναι σημαντική, αφού μεταξύ άλλων δημιουργεί «κουλτούρα συνεργασίας» μεταξύ των αρχών των Κρατών-μελών για την αντιμετώπιση κρίσεων. Από την άλλη πλευρά η «ρήτρα αλληλεγγύης» μπορεί να αντιμετωπισθεί ως «νομική βάση – ομπρέλα», η οποία θα επιτρέψει αφενός την συνεκτική δράση της Ένωσης και αφετέρου την ανάπτυξη εργαλείων εκ μέρους της, πέραν αυτών που προβλέπουν οι επί μέρους διατάξεις ή, τέλος ως νομική βάση προς χρήση σε εξαιρετικές περιπτώσεις.

(β) Η «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» αποτελεί ένα πρώτο, δειλό είναι η αλήθεια, βήμα προς τη κατεύθυνση της συγκρότησης μιας αμυντικής πολιτικής της Ένωσης, που θα υποστηρίζει αποτελεσματικά Κράτη-μέλη της  Ένωσης, όταν αυτά αντιμετωπίζουν απειλές της εδαφικής τους ακεραιότητας. Αν και η αξία της δεν θα πρέπει να υποτιμηθεί, αναμφίβολα δεν μπορεί να λειτουργήσει ως μια πραγματική ρήτρα συλλογικής ασφάλειας. Ωστόσο, κάτω υπό ορισμένες προϋποθέσεις, η χώρα μας αντλεί από τη διάταξη του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ το δικαίωμα να προσφύγει στα Κράτη-μέλη της ΕΕ σε διμερή βάση και να αναζητήσει στρατιωτική συνδρομή αν δεχτεί επίθεση ένοπλη επίθεση στο έδαφός της. Ο βαθμός ανταπόκρισης σε ένα τέτοιο αίτημα αποτελεί ζητούμενο και ποικίλει από Κράτος-μέλος σε Κράτος-μέλος, το οποίο θα σταθμίσει για την εμπλοκή του περισσότερο τα δικά του συμφέροντα και λιγότερο  αυτό της Ένωσης. Η θέση μας αυτή ενισχύεται από την τοποθέτηση της Ύπατης Εκπροσώπου της ΕΕ σε θέματα Εξωτερικής Πολιτικής Και Πολιτικής Ασφάλειας Federica Mogherini, όταν η Γαλλία επικαλέστηκε το 2015 τη ρήτρα του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ, που υπενθύμισε «ότι δεν απορρέει απαραίτητα από αυτήν μια συγκεκριμένη δέσμευση της ΕΕ ή των κρατών μελών της. Οι διάφορες πρωτεύουσες θα αποφασίσουν εάν η δέσμευσή τους θα είναι η συνεργασία σε θέματα πληροφοριών ή σε τεχνική ή η υλικοτεχνική υποστήριξη ή, αν το επιθυμούν, σε ευθεία στρατιωτική εμπλοκή με μάχιμες δυνάμεις». Όπως ορθά υποστηρίζεται «στην Ευρώπη η συλλογική άμυνα δεν θα πρέπει να θεωρείται ως ομοιόμορφο καθήκον, αλλά ως η τέχνη της εξισορρόπησης πολλαπλών νομικών και πολιτικών περιορισμών». 

(γ) Η «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» περισσότερο λειτουργεί ως πλαίσιο που μπορεί να ευνοήσει τη δημιουργία αμυντικών συνεργασιών σε διμερή βάση, όπως η πρόσφατη γαλλογερμανική συμφωνία (συμφωνία του Άαχεν της 22.1. 2019), που περιέχει και ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής. Στο μέλλον θα φανεί αν η ανάπτυξη αυτής της «διμερούς αλληλεγγύης» στην άμυνα των Κρατών-μελών της ΕΕ θα ενισχύσει την δυναμική της ρήτρας του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ ή θα φαλκιδεύει, τουλάχιστον για το εγγύς μέλλον, κάθε ιδέα εγκαθίδρυσης ενωσιακών μηχανισμών συλλογικής ασφάλειας.

(δ) Αναμφίβολα με την ένταξη των δύο ρητρών στις Συνθήκες δημιουργούνται κάποιες «γκρίζες ζώνες» στο πεδίο εφαρμογής τους τόσο μεταξύ τους όσο και μεταξύ αυτών και άλλων διατάξεων. Το τρομοκρατικό κτύπημα στο Παρίσι το Νοέμβριο του 2015 και η επίκληση από την Γαλλική Κυβέρνηση της ρήτρας του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ και όχι τη «ρήτρα αλληλεγγύης» του άρθρου 222 ΣΛΕΕ επιβεβαιώνει την παρατήρηση αυτή. Άλλωστε, υποστηρίζεται ότι δεν αποκλείεται, παρά τη φανερή ασυμμετρίας τους,  η ταυτόχρονη χρήση και των δύο ρητρών, κάτι που μπορεί να προκαλέσει κίνδυνο διολίσθησης προς τη διακυβερνητικότητα, που υπάρχει όταν τα Κράτη-μέλη έχουν ταυτόχρονα διαθέσιμα υπερεθνικά και διακυβερνητικά εργαλεία. Οι ρυθμίσεις εφαρμογής της ρήτρας αλληλεγγύης θα πρέπει να περιλαμβάνουν μια σαφή οριοθέτηση μεταξύ των δύο ρητρών της Συνθήκης της Λισαβόνας έτσι ώστε να εξαλειφθούν οι παρανοήσεις. Είναι φανερό ότι η εστίαση της ρήτρας αμοιβαίας συνδρομής στην εδαφική υπεράσπιση είναι δυσάρεστη τόσο για τα μη-συμμαχικά / ουδέτερα κράτη όσο και για ορισμένα μέλη του ΝΑΤΟ της ΕΕ. Μια σαφέστερη οριοθέτηση θα ωφελήσει την επιχειρησιακή αποτελεσματικότητα της ρήτρας αλληλεγγύης στο βαθμό που η τελευταία επικεντρώνεται στη μη εδαφική και μη στρατιωτική συνεργασία και εστιάζει στην οικοδόμηση μιας ανθεκτικής ΕΕ ικανής να προστατεύει τους ευρωπαίους πολίτες και τις κοινωνίες από διασυνοριακούς κινδύνους και απειλές.

(ε) Παρά το γεγονός ότι οι ρήτρες θεωρήθηκαν σημαντική καινοτομία, δεν έτυχαν εντατικής θεωρητικής επεξεργασίας, όπως άλλες διατάξεις της Συνθήκης της Λισαβόνας. Έτσι, παραμένουν αναπάντητα ερωτήματα, όπως αυτά της φύσης των απειλών που καλύπτει η «ρήτρα αλληλεγγύης», του εύρους του πεδίου εφαρμογής της, των νομικών επιπτώσεων της ρήτρας, καθώς και αυτό της χρήσης των στρατιωτικών μέσων, που θέτουν στη διάθεση της Ένωσης τα Κράτη-μέλη. 

(στ) Σε κάθε περίπτωση οι ρήτρες θα κριθούν από το πόσο αποτελεσματικές θα αποδειχθούν στην πρόληψη και αντιμετώπιση ασύμμετρων απειλών σε βάρος της Ένωσης και των Κρατών-μελών της. Τα τελευταία τρομοκρατικά κτυπήματα στην καρδιά της Ευρώπης και η συριακή προσφυγική κρίση θέτουν σε αμφιβολία την αποτελεσματικότητα αυτή. 

Ενδεικτική βιβλιογραφία

Χρυσομάλλη Μιχ., Η αρχή της αλληλεγγύης στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης: έννοια, πεδίο εφαρμογής και νομική φύση,  Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη 2017

Fernandez Sola N., Les clauses d’assistance mutuelle et de solidarité du Traité sur l’Union européenne : contenu, délimitation et garanties politiques et juridiques, στο Liber amicorum, Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, Ν. De Grove Valdeyron (dir.), LGDJ-Lextenso, Paris 2012, σελ. 203-220

Konstadinides Th., Civil Protection in Europe and the Lisbon ‘solidarity clause’: A genuine legal concept or a paper exercise, Uppsala Faculty of Law Working Paper 2011/3, διαθέσιμο στο διαδικτυακό τόπο: http://www.jur.uu.se/LinkClick.aspx?fileticket=tUq0GRu0pKA%3d&tabid=5502&language=sv-SE 

Myrdal S., Rhinard M., The European Union’s Solidarity Clause: Empty Letter or Effective Tool? An  Analysis of Article 222 of the Treaty on the Functioning of the European Union, Occasional Ulpapers, Swedish Institute of International Affairs, 2/2010, διαθέσιμο στο διαδικτυακό τόπο: http://media.leidenuniv.nl/legacy/solidarity-and-the-european-union.pdf 

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ

Έδρα Jean Monnet

mchrysom@gmail.com