Παρά τις επιτυχίες που παρουσίασε η διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης (ολοκλήρωση της Εσωτερικής Αγοράς, υιοθέτηση του Ευρώ, διαδοχικές διευρύνσεις) τις δύο τελευταίες δεκαετίες αντιμετωπίζει διαδοχικές κρίσεις. Η εικόνα που δημιουργείται είναι αυτή της Ένωσης, που έχει χάσει την ενοποιητική της ορμή, που αντιδρά με καθυστέρηση, άτολμα και κατά κανόνα αναποτελεσματικά μπροστά στις προκλήσεις των καιρών, που κινδυνεύει να εισέλθει σε τέλμα από το οποίο είχε ξεφύγει μετά το 1987 και την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη. Η κατάσταση αυτή δημιουργεί ένα διαρκώς αυξανόμενο έλλειμμα εμπιστοσύνης των ευρωπαϊκών λαών προς το ενοποιητικό εγχείρημα, που φαίνεται να αποστερείται της εκ του αποτελέσματος νομιμοποίησης, που απολάμβανε επί σειρά ετών, ενώ ενισχύει τον ευρωσκεπτικισμό και τις φυγόκεντρες τάσεις. Από τις κρίσεις που αντιμετώπισε η ΕΕ την τελευταία δεκαετία – κρίση χρέους Κρατών-μελών της Ευρωζώνης (2010), προσφυγική κρίση (2015), BREXIT, κρίση πανδημίας (2020) – που δοκίμασαν την αποτελεσματικότητα της και τη συνοχή της, η λιγότερο γνωστή και προβεβλημένη είναι η «κρίση Κράτους Δικαίου», στην οποία θα αναφερθώ στη συνέχεια, επιχειρώντας να αποδείξω ότι αυτή είναι η σοβαρότερη, αφού τείνει να καταστεί υπαρξιακή.
Η Ευρωπαϊκή Ένωση σύμφωνα με το άρθρο 2 ΣΕΕ βασίζεται «στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες». Μεταξύ των παραπάνω «συνταγματικών θεμελίων», που συγκροτούν την φιλελεύθερη αξιακή ταυτότητα της Ένωσης, κεντρική θέση κατέχει η αρχή του Κράτους Δικαίου, που λειτουργεί ως «αρχή ομπρέλα» και υποχρεώνει σε σεβασμό της τόσο τα Θεσμικά Όργανα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους όσο και τα Κράτη-μέλη, αποκτώντας έτσι καθολικό χαρακτήρα. Σημειώνω ότι μόλις πρόσφατα (2020) εμφανίστηκε σε ενωσιακό νομικό κείμενο για πρώτη φορά ορισμός του Κράτους Δικαίου, που επί χρόνια η έννοια του θεωρούνταν αφηρημένη και ανοικτή παρά την ενσωμάτωση της στην έννομη τάξη της ΕΕ με τη νομολογία του Δικαστηρίου με την περίφημη απόφασή του στην υπόθεση των Πρασίνων το 1983. Έτσι, στο άρθρο 2 του Κανονισμού 2020/2092 ως Κράτος Δικαίου ορίζεται «η αξία της Ένωσης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία περιλαμβάνει τις εξής αρχές: νομιμότητα, που υποδηλώνει διαφανή, υπεύθυνη, δημοκρατική και πλουραλιστική διαδικασία για τη θέσπιση νόμων• ασφάλεια δικαίου• απαγόρευση της αυθαιρεσίας της εκτελεστικής εξουσίας• αποτελεσματική δικαστική προστασία από ανεξάρτητα δικαστήρια, συμπεριλαμβανομένων των θεμελιωδών δικαιωμάτων• διάκριση των εξουσιών και ισότητα ενώπιον του νόμου».
Από τις αρχές της τρέχουσας δεκαετίας παρουσιάστηκαν σε Κράτη-μέλη, όπως στην Ουγγαρία, στην Ρουμανία και στην Πολωνία σοβαρές αποκλίσεις από τις αξίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έκανε λόγο για «κρίση Κράτους Δικαίου». Ο όρος απηχούσε μια αρχική αντίληψη στους κόλπους των ευρωπαϊκών θεσμών ότι πρόκειται για μια κατάσταση, που είναι σοβαρή μεν αλλά ευκαιριακή, εξαιρετική και τελικά αντιμετωπίσιμη με τα διαθέσιμα μέσα. Γρήγορα, ωστόσο, χρησιμοποιήθηκε ο όρος «οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου» (rule of law backsliding), ως πιο κατάλληλος για να περιγράψει το γενικότερο φαινόμενο, με παγκόσμιο χαρακτήρα, της συστηματικής αποδυνάμωσης των συνταγματικών μηχανισμών ελέγχου και εξισορρόπησης (checks and balances) από μια νέα γενιά εκλεγμένων αλλά αυταρχικών ηγετών, όπως ο Πούτιν, ο Ερντογάν, οι Τσάβες και Μαδούρο, ο Όρμπαν και οι αδελφοί Κατσίνσκι. Εξάλλου, ο όρος αποτυπώνει, ιδιαίτερα για το χώρο της ΕΕ, μια κατάσταση διολίσθησης χωρών, όπως η Ουγγαρία και η Πολωνία, από το φιλελεύθερο και δημοκρατικό πρότυπο διακυβέρνησης, το οποίο ίσχυε σε αυτές και αποτέλεσε προϋπόθεση για την προσχώρησή τους στην Ένωση σε αντιφιλελεύθερες μορφές διακυβέρνησης (illiberalism). Οι L. Pech και K. L. Scheppele ορίζουν την οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου ως «τη διαδικασία μέσω της οποίας εκλεγμένες δημόσιες αρχές εφαρμόζουν εσκεμμένα κυβερνητικά σχέδια, που αποσκοπούν στη συστηματική αποδυνάμωση, εκμηδένιση ή έλεγχο των εσωτερικών μηχανισμών ελέγχου της εξουσίας, με στόχο την απογύμνωση του φιλελεύθερου δημοκρατικού κράτους και την εδραίωση της μακροχρόνιας κυριαρχίας του επικρατούντος κόμματος». Κοινό χαρακτηριστικό όλων αυτών των κυβερνητικών σχεδίων για την αποδυνάμωση του Κράτους Δικαίου, που εκδηλώθηκαν σε Κράτη-μέλη της ΕΕ την τελευταία δεκαετία, είναι οι παρεμβάσεις στη δικαστική εξουσία, με σκοπό την επιβολή περιορισμών στην ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, στην αμεροληψία του δικαστικού σώματος, στο σύστημα του δικαστικού ελέγχου, ιδιαίτερα των συνταγματικών δικαστηρίων, όπου αυτά υφίστανται. Ελέγχοντας την δικαιοσύνη και ιδιαίτερα τα ανώτατα δικαστήρια μπορούν κατόπιν να θεσπίζουν αυταρχική νομοθεσία χωρίς να κινδυνεύουν να κριθεί αυτή ως αντισυνταγματική.
Η οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου σε Κράτη-μέλη της Ένωσης εγκυμονεί σοβαρούς πολιτικούς και νομικούς κινδύνους για την εξέλιξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και της ενωσιακής έννομης τάξης ειδικότερα. Οι πολιτικοί κίνδυνοι συνδέονται με την αποδυνάμωση της νομιμοποίησης του ενωσιακού συστήματος λήψης αποφάσεων από τη συμμετοχή σε αυτό κυβερνήσεων που δεν σέβονται τις αξίες της. Σήμερα που η Ε.Ε. και τα Θεσμικά της Όργανα καθορίζουν μέσω του ενωσιακού δικαίου τη ζωή εκατομμυρίων πολιτών δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι αυτή εξαρτάται από αυταρχικές κυβερνήσεις, όταν αυτές καλούνται να συμπράξουν στην ενωσιακή διαδικασία λήψης αποφάσεων. Εξάλλου, ο σεβασμός της αρχής του Κράτους Δικαίου, ιδιαίτερα από τα Κράτη-μέλη, είναι κομβικής σημασίας, αφού «παράγει» την αναγκαία αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των Κρατών-μελών και μεταξύ των ευρωπαίων πολιτών, στην οποία εδράζεται το νομικό ενωσιακό οικοδόμημα μετά και την εγκαθίδρυση ενός Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης, που θεμελιώνεται στην αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης των δικαστικών αποφάσεων. Οι δικαστικές αποφάσεις ενός Κράτους-μέλους μπορούν να αναγνωρίζονται και να εκτελούνται αυτόματα σε όλα τα υπόλοιπα Κράτη-μέλη επειδή όλα αναγνωρίζουν και σέβονται τις ίδιες αξίες, όπως είναι το Κράτος Δικαίου, η ανεξαρτησία της δικαιοσύνης και ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων.
Βεβαίως, η οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου πέρα από τους παραπάνω σοβαρούς κινδύνους έχει και άλλες σημαντικές για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση συνέπειες:
(α) Ο κίνδυνος διάχυσης του φαινομένου. Ήδη η Επιτροπή στην Έκθεσή της το 2020 για την κατάσταση του Κράτους Δικαίου στα Κράτη-μέλη απαριθμεί εκτός από την Ουγγαρία και την Πολωνία αλλά 5 Κράτη-μέλη όπου παρουσιάζονται προβλήματα: Ρουμανία, Βουλγαρία, Σλοβακία, Κροατία και Μάλτα.
(β) Η αμφισβήτηση της υποχρέωσης συμμόρφωσης στο ενωσιακό δίκαιο. Ο κίνδυνος της διάχυσης δεν αφορά μόνο την παραβίαση των αξιών αλλά και την τάση της Ουγγαρίας και της Πολωνίας να αρνούνται να συμμορφωθούν στο δίκαιο της Ένωσης και στις αποφάσεις του Δικαστηρίου, με τις οποίες αυτό αναγνωρίζει ότι οι χώρες αυτές παραβίασαν τις υποχρεώσεις τους εκ των Συνθηκών. Έτσι, όμως, αμφισβητείται το βασικό δομικό χαρακτηριστικό της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, που δεν είναι άλλο από την αποτελεσματικότητα των μηχανισμών συμμόρφωσης στο ενωσιακό δίκαιο.
(γ) Η επιμένουσα οπισθοδρόμηση Κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης από το Κράτος Δικαίου και την αξιακή ταυτότητά της γενικότερα θέτει προς συζήτηση τους μηχανισμούς και τις ακολουθούμενες πρακτικές διεύρυνσης της Ένωσης (κριτήρια της Κοπεγχάγης 1993), στο βαθμό που ο σεβασμός των αξιών της αποτελεί κατά το άρθρο 49 ΣΕΕ προϋπόθεση προσχώρησης νέων Κρατών-μελών.
Παρά την αυξανόμενη σημασία της αρχής του Κράτους Δικαίου στην έννομη τάξη της Ένωσης ο έλεγχος του σεβασμού της αρχής τόσο πολιτικά όσο και δικαστικά, ιδιαίτερα όταν παρουσιάζονται «συστημικές απειλές» σ’ ένα Κράτος-μέλος, παρουσιάστηκε αρκετά ανεπαρκής. Κατ’ ουσία η Ένωση εμφανίστηκε εξαιρετικά αδύναμη να προστατεύσει τις αρχές της φιλελεύθερης δημοκρατίας, όπως αυτές αποτυπώνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, όταν αυτές παραβιάζονται συστηματικά από τα Κράτη-μέλη.
Από τη μια πλευρά ο δικαστικός έλεγχος μέσω της προσφυγής για παράβαση του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, με ευθύνη κυρίως της Επιτροπής, που κινεί κατ’ απόλυτη διακριτή ευχέρεια τη διαδικασία της προσφυγής παρουσιάστηκε περιορισμένος. Κατά την Επιτροπή, αν και δεν αμφισβητείται ο δεσμευτικός χαρακτήρας της διάταξης του άρθρου 2 ΣΕΕ και των απαριθμούμενων σε αυτό αξιών/αρχών, ο «ανοικτός» και πολυσχιδής χαρακτήρας της αρχής του Κράτους Δικαίου σε συνδυασμό με την ανάγκη ύπαρξης συγκεκριμένης παραβίασης της ενωσιακής νομοθεσίας για την ενεργοποίηση του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, αποτελούν εμπόδιο στην αυτοτελή επίκληση του άρθρου 2 ΣΕΕ. Αν και σε ότι αφορά τον περιορισμό της ανεξαρτησίας της δικαιοσύνης η ανάγνωση αυτή μετά την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση του Συνδικάτου των Πορτογάλων Δικαστών άλλαξε μετά το 2018, η συγκεκριμενοποίηση αυτή δεν είναι πάντα εφικτή σε όλο το εύρος των επιμέρους αρχών που συγκροτούν μια ανοικτή έννοια, όπως αυτή του Κράτους Δικαίου. Αναμφίβολα η ανωτέρω απόφαση του ΔΕΕ αποτελεί μια σημαντική συμβολή του δικαστικού οργάνου της Ένωσης στην αντιμετώπιση της οπισθοδρόμησης του Κράτους Δικαίου σε Κράτη-μέλη της Ένωσης, ερχόμενη, μεταξύ άλλων, να ενισχύσει τους μηχανισμούς συμμόρφωσης εντός του νομικού πλαισίου των Συνθηκών. Αν δε ληφθούν υπόψη οι εξελίξεις που ακολούθησαν στην περίπτωση της Πολωνίας φαίνεται να επιβεβαιώνεται η θέση που είχε διατυπωθεί εξ αρχής ότι η εν λόγω απόφαση είναι σε ότι αφορά το σεβασμό του Κράτους Δικαίου η σημαντικότερη απόφαση του Δικαστηρίου μετά το 1986 και την απόφασή του στην υπόθεση των Πρασίνων. Ωστόσο, όπως παρατηρείται, η διαδικασία του άρθρου 258 ΣΛΕΕ με τον τρόπο που χρησιμοποιήθηκε από την Επιτροπή στην περίπτωση της Ουγγαρίας, «αν και μπορεί να προσφέρει ορισμένες σημαντικές νομικές νίκες, τελικά, δεν καταφέρνει να αντιμετωπίσει ευρύτερα θεσμικά θέματα, που απειλούν τα ίδια τα θεμέλια του κράτους δικαίου και των αρχών της φιλελεύθερης δημοκρατίας».
Στην περίπτωση της Ουγγαρίας, εξάλλου, τίθεται και ζήτημα αποτελεσματικότητας της διαδικασίας της προσφυγής για παράβαση. Αυτό φαίνεται ανάγλυφα στις περιπτώσεις της καταδίκης για τη μη συμμόρφωση της Ουγγαρίας, της Πολωνίας και της Τσεχίας στο σύστημα μετεγκατάστασης αιτούντων άσυλο από την Ιταλία και την Ελλάδα, που αποφάσισε το Συμβούλιο το 2015 αλλά και στην καταδίκη της Ουγγαρίας για τα μέτρα που έλαβε εναντίον του Πανεπιστημίου Κεντρικής Ευρώπης. Οι καταδίκες αυτές δημιούργησαν μια γλυκόπικρη γεύση και χαρακτηρίστηκαν ως «πύρρειος νίκη», αφού οι καταδικαστικές αποφάσεις ήρθαν με μεγάλη καθυστέρηση και όταν η ζημιά είχε γίνει. Έτσι, οι αποφάσεις του Δικαστηρίου δεν εμπόδισαν ούτε την κατάρρευση του συστήματος μετεγκατάστασης ούτε τελικά την αποχώρηση Πανεπιστημίου Κεντρικής Ευρώπης από την Ουγγαρία. Οι εξελίξεις αυτές θέτουν το γενικότερο ζήτημα για το κατά πόσο η προσφυγή του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, που αποδείχτηκε εξαιρετικά αποτελεσματική για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς, μπορεί να αποβεί εξίσου χρήσιμη όταν παρουσιάζονται «συστημικές απειλές» κατά του Κράτους Δικαίου.
Αξίζει να σημειωθεί επίσης ότι η αοριστία των εννοιών που συγκροτούν την αξιακή ταυτότητα της Ένωσης και ο ανοικτός και πολυσχιδής τους χαρακτήρας σε συνδυασμό με έως πρόσφατα έλλειψη προσπάθειας συγκεκριμενοποίησης, εκτός του ότι δημιουργεί προβλήματα στην επικλησιμότητα των αξιών αυτών ενώπιον του Δικαστηρίου, προάγει την ερμηνευτική αμφισημία και επιτρέπει σε ηγέτες σαν τον Όρμπαν να ισχυρίζονται ότι συμμορφώνονται πλήρως με τις αξίες της Ένωσης. Έτσι αυτός δηλώνει ότι είναι ο «αληθινός ευρωπαίος» και ότι οι πολιτικές του αντικατοπτρίζουν τις ρίζες της ΕΕ και αποσκοπούν στην ενίσχυση του ευρωπαϊκού σχεδίου, ενώ κατηγορούμενος για αντισημιτισμό και ξενοφοβία, που χρηματοδοτείται από το Κράτος, δεν διστάζει να ισχυριστεί ότι η αντι-μετανάστευση πολιτική του είναι «πλήρως εναρμονισμένη με τις βασικές αξίες της Ευρώπης και τις προθέσεις των ιδρυτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης» και ότι η «ευρωπαϊκή χριστιανική δημοκρατική προσέγγιση», επιπλέον, «δεν ανέχεται οποιαδήποτε αντι-μουσουλμανική πολιτική». Από εκεί και πέρα στη ρητορική του για να δικαιολογήσει τις όποιες αποκλίσεις αντλεί επιχειρήματα από την ίδια τη Συνθήκη αναφερόμενος στις αρχές της εθνικής κυριαρχίας, της επικουρικότητας και του σεβασμού της εθνικής και συνταγματικής ταυτότητας των Κρατών-μελών.
Από την άλλη πλευρά οι μηχανισμοί του άρθρου 7 ΣΕΕ, που προβλέπουν την επιβολή κυρώσεων σε Κράτη-μέλη όταν δεν σέβονται τις αξίες της (όχι πάντως αποπομπή άλλα αναστολή δικαιωμάτων) παρουσιάζονται, όπως προαναφέρθηκε, παντελώς αναποτελεσματικοί. Ο κατασταλτικός μηχανισμός του άρθρο 7 παρ. 2 ΣΕΕ, που ονομάστηκε και «πυρηνικό όπλο» ουδέποτε τέθηκε σε εφαρμογή, παρά το γεγονός ότι υπήρξαν περιπτώσεις που θα μπορούσαν να αποτελέσουν λόγο προσφυγής στη διάταξη. Είναι βεβαίως η παραλυτική απαίτηση ομοφωνίας στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για τη διαπίστωση της ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης, αν και δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ο διακυβερνητικός χαρακτήρας της διαδικασίας, που επιτρέπει πολιτική διαχείριση της κρίσης και συμφωνίες μεταξύ των Κρατών-μελών «πίσω από τις κουρτίνες». Με μεγάλη δε καθυστέρηση επιχειρήθηκε με πρωτοβουλία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου η ενεργοποίηση για την περίπτωση της Ουγγαρίας του προληπτικού του άρθρου 7 παρ. 1 ΣΕΕ. Πραγματικά με Ψήφισμα της 12ης Σεπτεμβρίου του 2018 το Κοινοβούλιο υιοθετώντας σχετική πρόταση Ψηφίσματος αποφάσισε να απευθύνει αιτιολογημένη πρόταση στο Συμβούλιο, το οποίο καλείται να διαπιστώσει σύμφωνα με το άρθρο 7 παρ. 1 ΣΕΕ αν υπάρχει σαφής κίνδυνος σοβαρής παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ από την Ουγγαρία και να της απευθύνει κατάλληλες συστάσεις. Το Ψήφισμα εγκρίθηκε με 448 ψήφους υπέρ και 197 ψήφους κατά, ενώ 48 ευρωβουλευτές απείχαν της ψηφοφορίας. Η Ουγγρική κυβέρνηση προσέβαλε ανεπιτυχώς με προσφυγή ακυρώσεως το εν λόγω Ψήφισμα στο Δικαστήριο. Είναι εντυπωσιακό ότι τρία χρόνια μετά το Συμβούλιο δεν πήρε θέση επί της αιτιολογημένης προτάσεως του Κοινοβουλίου (και της αντίστοιχης της Επιτροπής για την Πολωνία), γεγονός που έχει εγείρει τις διαμαρτυρίες του Κοινοβουλίου με Ψήφισμα της 16ης Ιανουαρίου 2020.
Οι ανεπάρκειες των μηχανισμών της Ένωσης για τη διασφάλιση των αξιών της έδωσαν το έναυσμα για μια εκτεταμένη συζήτηση κυρίως στην επιστημονική κοινότητα, στο πλαίσιο του οποίου κατατέθηκαν και υποστηρίχθηκαν μεγάλος αριθμός προτάσεων για την ενίσχυση των ενωσιακών μηχανισμών διασφάλισης της αξιακής ταυτότητας της Ένωσης στα Κράτη-μέλη. Η εξαντλητική απαρίθμηση και συζήτηση των παραπάνω προτάσεων ξεφεύγει από τα όρια αυτής της εισήγησης. Θα πρέπει, πάντως, να τονισθεί ότι η πλειοψηφία των παραπάνω προτάσεων απαιτεί τροποποίηση των Συνθηκών (πχ η αποπομπή Κράτους-μέλους), κάτι που στην παρούσα συγκυρία δεν αποτελεί ένα ρεαλιστικό εγχείρημα. Έτσι, ιδιαίτερη αξία απέκτησαν οι προτάσεις εκείνες σύμφωνα με τις οποίες οι δυνατότητες των Συνθηκών δεν έχουν εξαντληθεί και ότι υπάρχουν διατάξεις στις οποίες αφενός η Επιτροπή θα μπορούσε να καταφύγει συνδυάζοντας αυτές με το άρθρο 2 ΣΕΕ για την άσκηση προσφυγών κατά Κρατών-μελών και αφετέρου επιτρέπουν την υιοθέτηση μηχανισμών προστασίας των αξιών της Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό ιδιαίτερη αξία αποκτά η καθιέρωση με τον Κανονισμό 2020/2092 μηχανισμού αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το κράτος δικαίου στα Κράτη-μέλη. O όρος αιρεσιμότητα (conditionality) «αναφέρεται στην υιοθέτηση μιας καθορισμένης συμπεριφοράς από τις κυβερνήσεις ή τους ιδιωτικούς φορείς, επειδή η εν λόγω συμπεριφορά αποτελεί προϋπόθεση για την πρόσβαση σε ένα υποσχόμενο όφελος από την ΕΕ».
Η ιδέα της σύνδεσης του σεβασμού των απαιτήσεων του Κράτους Δικαίου με τα Ευρωπαϊκά Ταμεία διατυπώθηκε για πρώτη φορά το 2017, όταν έγινε φανερό ότι δεν μπορούσε να ανακοπεί η οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου με τα προβλεπόμενα από τη Συνθήκη μέσα και ιδιαίτερα με το άρθρο 7 ΣΕΕ. Δεν ήταν λίγες οι φωνές στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο που τόνιζαν ότι δεν μπορεί τα χρήματα των ευρωπαίων φορολογούμενων να χρηματοδοτούν αυταρχικούς και ευρωσκεπτικιστές ηγέτες. Η ιδέα αναπτύχθηκε περαιτέρω και υποστηρίχθηκε από θεωρητικές συμβολές, που τόνισαν την ανάγκη υιοθέτησης ισχυρής αιρεσιμότητας Κράτους Δικαίου στον ενωσιακό προϋπολογισμό. Μια τέτοια αιρεσιμότητα δικαιολογείται από το γεγονός ότι ενωσιακή (οικονομική) αλληλεγγύη, που εκδηλώνεται μέσα από τον προϋπολογισμό, βασίζεται στην αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των Κρατών μελών, που με τη σειρά της οικοδομείται πάνω στο σεβασμό των αξιών της Ένωσης. Έτσι, κάθε φορά που η αμοιβαία εμπιστοσύνη αμφισβητείται, λόγω παραβιάσεων της αξιακής ταυτότητας της Ένωσης από Κράτη-μέλη, δικαιολογείται η διακοπή της εκδήλωσης της αλληλεγγύης προς το υπεύθυνο Κράτος-μέλος. Η θέση αυτή ενισχύονταν από το γεγονός ότι οι αυταρχικές κυβερνήσεις στην ΕΕ, όπως αυτές της Πολωνίας και της Ουγγαρίας, είναι οι κύριοι αποδέκτες των κονδυλίων της ΕΕ (καθαροί λήπτες), με αποτέλεσμα η ευρωπαϊκή χρηματοδότηση να καθίσταται ένα από τα βασικά εργαλεία που χρησιμοποιούν οι κυβερνήσεις αυτές για την διαιώνιση της εξουσίας τους. Παράλληλα, ελλείψεις στους μηχανισμούς του Κράτους Δικαίου σε αυτά τα Κράτη κάνουν δύσκολη την ανάκτηση κονδυλίων της Ένωσης, όταν διαπιστώνονται παρατυπίες από τα αρμόδια ελεγκτικά όργανά της (OLAF, Ελεγκτικό Συνέδριο).
Κατά την έναρξη των διαπραγματεύσεων για το νέο ΠΔΠ 2021 – 2027 η Επιτροπή στις 2 Μαΐου 2018 με σχετική της Ανακοίνωση προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έθεσε το ζήτημα τονίζοντας ότι την ανάγκη «προστασίας του προϋπολογισμού της ΕΕ από χρηματοοικονομικούς κινδύνους που συνδέονται με γενικευμένες ελλείψεις όσον αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη. Αν οι ελλείψεις αυτές θίγουν ή απειλούν να θίξουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, θα πρέπει να υπάρχει η δυνατότητα να καθοριστούν οι συνέπειες για την ενωσιακή χρηματοδότηση». Την ίδια ημέρα η Επιτροπή κατέθεσε πρόταση Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το κράτος δικαίου στα κράτη μέλη. Η πρόταση με νομική βάση το άρθρο 322 παρ. 1, στ. α ΣΛΕΕ (λήψη μέτρων σχετικών με τη δημοσιονομική διαχείριση και την εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ) αποσκοπούσε στην ενίσχυση της προστασίας του προϋπολογισμού της ΕΕ από χρηματοοικονομικούς κινδύνους που συνδέονται με «γενικευμένες ελλείψεις» του Κράτους Δικαίου στα Κράτη-μέλη. Αν οι ελλείψεις αυτές θίγουν ή απειλούν να θίξουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης, θα πρέπει να προβλέπεται η δυνατότητα να καθοριστούν οι συνέπειες για την ενωσιακή χρηματοδότηση. Τα μέτρα που λαμβάνονται θα πρέπει να είναι αναλογικά προς τη φύση, τη σοβαρότητα και την έκταση των γενικευμένων ελλείψεων όσον αφορά το Κράτος Δικαίου. Τα μέτρα αυτά δεν θίγουν τις υποχρεώσεις των Κρατών-μελών ως προς τους τελικούς δικαιούχους. Η λήψη της απόφασης ως προς το εάν μια γενικευμένη έλλειψη Κράτους Δικαίου εγκυμονεί κινδύνους επηρεασμού των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ προτείνεται από την Επιτροπή και εγκρίνεται από το Συμβούλιο με αντίστροφη ειδική πλειοψηφία. Το ενδιαφερόμενο Κράτος-μέλος θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να εκθέσει τη συλλογιστική του πριν από τη λήψη οποιασδήποτε απόφασης.
Ακολουθώντας τη συνήθη νομοθετική διαδικασία το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, μετά τη γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, υιοθέτησε στις 4 Απριλίου 2019 Ψήφισμα νομοθετικού περιεχομένου σε πρώτη ανάγνωση, που τροποποιούσε την πρόταση της Επιτροπής ιδιαίτερα σε ότι αφορά τον προσδιορισμό των περιπτώσεων που συνιστούν «γενικευμένες ελλείψεις» όσον αφορά το Κράτος Δικαίου και επηρεάζουν ή κινδυνεύουν να επηρεάσουν τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Οι τροποποιήσεις έγιναν δεκτές από την Επιτροπή.
Ωστόσο, κατά τη διάρκεια του 2019 η νομοθετική διαδικασία λίμνασε, αφού το Συμβούλιο εμφανίστηκε διστακτικό στην ψήφιση του Κανονισμού. Σε αντίθεση με μια ευρέως διαδεδομένη πεποίθηση, οι αντιδράσεις δεν περιορίζονταν μόνο στην Ουγγαρία και την Πολωνία. Πολλές άλλες κυβερνήσεις ιδιαίτερα αυτές με προβλήματα κράτους δικαίου, που ήταν αρχικά αντίθετες στην ιδέα της υιοθέτηση μηχανισμού αιρεσιμότητας και στην πάροδο του χρόνου άλλαξαν στάση, αντιτάσσονταν στην ισχυροποίηση του ρόλου της Επιτροπής και στην αναγνώριση μεγάλης διακριτικής ευχέρειας υπέρ της, φοβούμενα ότι κάποια μέρα μπορεί να χρησιμοποιηθούν εναντίον τους. Υπό αυτές τις συνθήκες θα ήταν δύσκολο να γίνει δεκτή, όπως είχε διατυπωθεί αρχικά η πρόταση της Επιτροπής, από το Συμβούλιο, ιδιαίτερα η αντίστροφη ειδική πλειοψηφία ως κανόνας στη λήψη των αποφάσεων. Από την άλλη πλευρά και η Νομική Υπηρεσία του Συμβουλίου δεν έβλεπε με καλό μάτι την υιοθέτηση του μηχανισμού, θεωρώντας ότι η οποιαδήποτε παράκαμψη του άρθρου 7 ΣΕΕ θέτει ζητήματα νομιμότητας του προτεινόμενου Κανονισμού.
Σημείο καμπής αποτέλεσε η έκρηξη της πανδημίας COVID-19 και η ανάγκη μιας «ολοκληρωμένης, τολμηρής και διατηρήσιμης» αντίδρασης της Ένωσης στην κρίση. Έτσι, στο ιστορικό Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ιουλίου 2020 επήλθε πολιτική συμφωνία μεταξύ των Κρατών-μελών για την υιοθέτηση του ΠΔΠ 2021 – 2027, την δημιουργία του Ταμείου Ανάκαμψης (γνωστού ως New Generation EU – NGEU) και την αύξηση των ιδίων πόρων της ΕΕ. Το συνολικό «πακέτο» που αποφασίστηκε ανήλθε σε 1,8 τρις ευρώ. Στο πλαίσιο αυτό το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο πιεζόμενο από την ομάδα των Καρτών-μελών που είναι γνωστή ως «Frugal Four» (την Αυστρία, την Ολλανδία, τη Σουηδία και τη Δανία) που είναι καθαροί δότες του προϋπολογισμού, τοποθετήθηκε υπέρ της ταυτόχρονης θέσπισης ενός καθεστώτος αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού και του NGEU και προδιέγραψε και τη λειτουργία του, τονίζοντας ότι η Επιτροπή θα μπορεί να προτείνει μέτρα σε περίπτωση παραβάσεων του Κράτους Δικαίου, που θα εγκρίνονται από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία. Αν και το «πακέτο ανάκαμψης» συμφωνήθηκε πολιτικά τον Ιούλιο, η θέσπιση των αναγκαίων νομικών πράξεων καθυστέρησε λόγω της εκκρεμότητας στη διαμόρφωση του Κανονισμού για την αιρεσιμότητα του Κράτους Δικαίου, που θεωρήθηκε προϋπόθεση για την έγκριση των υπολοίπων πράξεων. Έχοντας την πολιτική ώθηση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου η Γερμανική Προεδρία από το Σεπτέμβριο 2020 ξεκίνησε εντατικές διαβουλεύσεις αρχικά στο Συμβούλιο και κατόπιν μεταξύ Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, Συμβουλίου και Επιτροπής που κατέληξαν σε ένα οριστικό νομοθετικό σχέδιο στις 5 Νοεμβρίου 2020. Το τελικό κείμενο περιείχε 3 σημαντικές αποκλίσεις από την αρχική πρόταση της Επιτροπής:
Πρώτον, άλλαξε το εύρος της προστασίας. Έτσι ενώ η πρόταση της Επιτροπής αποσκοπούσε στην προστασία του Κράτους Δικαίου, με την πίεση του κινδύνου διακοπής της ενωσιακής χρηματοδότησης, το κείμενο που υιοθετήθηκε περιορίζει την εφαρμογή του μηχανισμού μόνο σε εκείνες τις περιπτώσεις που οι παραβιάσεις του Κράτους Δικαίου «επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης» και μάλιστα «κατά τρόπο επαρκώς άμεσο». Έτσι. Ο μηχανισμός αποκτά επικουρικό χαρακτήρα με τις εντελώς αναποτελεσματικές διαδικασίες του άρθρου 7 ΣΕΕ, αφού κάθε σημαντική παραβίαση του Κράτους Δικαίου δεν οδηγεί αυτόματα στη λήψη μέτρων, ενώ καθίσταται εξαιρετικά δύσκολή η απόδειξη του αναγκαίου στενού συνδέσμου παραβιάσεων του Κράτους Δικαίου με την χρηστή οικονομική διαχείριση του προϋπολογισμού.
Δεύτερον, αντί της αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας που πρότεινε η Επιτροπή και συμφωνούσε και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, σύμφωνα με την οποία «η πρόταση της Επιτροπής για την λήψη μέτρων θεωρείται ότι έχει εγκριθεί από το Συμβούλιο, εκτός εάν αυτό αποφασίσει, με ειδική πλειοψηφία, να απορρίψει την πρόταση της Επιτροπής εντός ενός μήνα από την έγκρισή της από την Επιτροπή», επιβλήθηκε η ειδική πλειοψηφία στο Συμβούλιο κάτι που κάνει ευκολότερο το μπλοκάρισμα της απόφασης από τα ενδιαφερόμενα Κράτη-μέλη με τα συγκρότηση blocking minority, ενώ η Επιτροπή για να μπορέσει να περάσει την πρότασή της για την λήψη μέτρων θα πρέπει να συγκεντρώσει υπέρ της την ειδική πλειοψηφία.
Τρίτον, προβλέπεται ρήτρα εφεδρικής τροχοπέδης, σύμφωνα με την οποία αναγνωρίζεται η δυνατότητα του Κράτους-μέλους κατά του οποίου απειλείται η λήψη μέτρων, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, να φέρει το θέμα στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, που πρέπει να συζητήσει το θέμα κατά κανόνα εντός τριών μηνών από την υποβολή της πρότασης της Επιτροπής στο Συμβούλιο. Στο διάστημα αυτό δεν λαμβάνεται καμία απόφαση από το Συμβούλιο σχετικά με τα μέτρα. Η ρήτρα προσθέτει μια ακόμη καθυστέρηση της λήψης μέτρων και επεκτείνει την προθεσμία που έχει το Συμβούλιο για να αποφασίσει τη λήψη μέτρων από τον ένα μήνα κατά την πρόταση της Επιτροπής στους έξι.
Όταν έγινε φανερό ότι επίκειται η υιοθέτηση ενός μηχανισμού αιρεσιμότητας Κράτους Δικαίου, η Πολωνία και η Ουγγαρία, χώρες που από την αρχή αντιτάχθηκαν σε μια τέτοια προοπτική και κατά γενική ομολογία η οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου σ’ αυτές είναι έκδηλη, απείλησαν με κοινή τους δήλωση να «μπλοκάρουν» την υιοθέτηση του νέου ΠΔΠ και της Απόφασης για τους ίδιους πόρους σε περίπτωση θέσπιση του Κανονισμού αιρεσιμότητας. Η διαπραγματευτική θέση των δύο χωρών παρουσιάζονταν ισχυρή ώστε να μπορούν να εκβιάσουν, αφού, ενώ ο μεν Κανονισμός αιρεσιμότητας μπορούσε να ψηφιστεί από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία, ο Κανονισμός για το νέο ΠΔΠ θα έπρεπε κατά το άρθρο 312 ΣΛΕΕ να ψηφιστεί με ομοφωνία και η Απόφαση για τους ίδιους πόρους για να τεθεί σε ισχύ θα έπρεπε να επικυρωθεί από όλα τα Κράτη-μέλη κατά τους συνταγματικούς τους κανόνες. Χρειάστηκε μια νέα σύνοδος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, που στις 10 – 11 Δεκεμβρίου 2020, για να αρθεί το αδιέξοδο, κατέληξε σε μια «ερμηνευτική δήλωση σχετικά με τον νέο μηχανισμό κράτους δικαίου», που στην ουσία ανέστειλε την εφαρμογή του Κανονισμού αιρεσιμότητας πριν καν αυτός θεσπιστεί (!). Συγκεκριμένα δέσμευσε την Επιτροπή να μην εφαρμόσει τον Κανονισμό, όπως κανονικά έπρεπε από 1 Ιανουαρίου 2021, μέχρι να αποφασίσει το Δικαστήριο επί της προσφυγής ακυρώσεως που θα κατέθεταν η Ουγγαρία και η Πολωνία (την οποία και προανήγγειλε) και αφού η Επιτροπή εκδώσει κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του Κανονισμού (κάτι που δεν προβλέπεται στον Κανονισμό), που θα οριστικοποιηθούν όμως μετά την απόφαση του Δικαστηρίου, ώστε να ενσωματωθούν όλα τα σχετικά στοιχεία που θα προκύψουν από την εν λόγω απόφαση του Δικαστηρίου. Η λύση αυτή, που δέχτηκε σφοδρή κριτική, αφού εγείρει σοβαρά νομικά και πολιτικά ζητήματα για το ρόλο και τις εξουσίες του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, επέτρεψε την άρση του veto των δύο χωρών και την υιοθέτηση του Κανονισμού 2020/2092 για την αιρεσιμότητα από το Συμβούλιο (14.12.2020) με μειοψηφία της Πολωνίας και της Ουγγαρίας και από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (16.12.2020).
Όσα διαδραματίστηκαν στο τέλος του 2020 κατά την υιοθέτηση του μηχανισμού, στον οποίο πολλοί είχαν εναποθέσει ελπίδες για την αντιμετώπιση της οπισθοδρόμησης του Κράτους Δικαίου αποτελούν, για άλλους δείγμα πολιτικού ρεαλισμού και αναγκαίων συμβιβασμών έτσι ώστε να μπορέσουν να ξεμπλοκαριστεί η ψήφιση του ΠΔΠ και του Ταμείου Εξυγίανσης – είναι γνώστη η ρήση της Καγκελαρίου Μέρκελ, που είχε την ευθύνη του τελικού συμβιβασμού «για να προστατεύσουμε τους πόρους της Ένωσης….πρέπει να υπάρχουν πόροι», ενώ για άλλους δείγμα της διστακτικότητας και της αμφισημίας πολλών Κρατών-μελών απέναντι στο καθεστώς Όρμπαν, που κινείται στη γκρίζα ζώνη μεταξύ δημοκρατίας και δικτατορίας. Για πολλούς οι αποφάσεις που λήφθηκαν δίνουν την δυνατότητα στον Όρμπαν να πάει στις εκλογές του Ιουνίου 2022 χωρίς να κινδυνεύει να στερηθεί της ενωσιασκής χρηματοδότησης, που είναι αναγκαία για την διαιώνιση του καθεστώτος που εγκαθίδρυσε.
Είναι φανερό ότι ο Βίκτωρ Όρμπαν και το Fidesz επί σειρά ετών απολαμβάνει ασυλίας στο πλαίσιο του συστήματος της ΕΕ. Ισχυρή προστασία από την κριτική του προσφέρει η συμμετοχή του στο ΕΛΚ, που μόλις το 2019 ανέστειλε την ιδιότητα μέλους του Fidesz, χωρίς να τολμήσει να το αποπέμψει από τους κόλπους του. Είναι ενδεικτικό ότι η υιοθέτηση του Ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για την ενεργοποίηση του άρθρου 7 παρ.1 ΣΕΕ έγινε τελικά εφικτή μόνο όταν ένα μέρος των ευρωβουλευτών προερχομένων από το ΕΛΚ ψήφισαν υπέρ του Ψηφίσματος, θεωρώντας ότι εξαντλείται η υπομονή τους απέναντι στο καθεστώς Όρμπαν ιδιαίτερα μετά τα μέτρα που ελήφθησαν κατά του Πανεπιστημίου της Κεντρικής Ευρώπης. Έτσι, το ερώτημα που τίθεται είναι αν το ζήτημα της αντιμετώπισης της οπισθοδρόμησης του Κράτους Δικαίου στην ΕΕ είναι νομικό και θεσμικό (υπό την έννοια της ανεπάρκειας των μηχανισμών διασφάλισης και της ανάγκης δημιουργίας νέων) ή μήπως τελικά είναι πολιτικό (υπό την έννοια έλλειψης ισχυρής πολιτικής βούλησης εκ μέρους των Κρατών-μελών). Δεν σας κρύβω ότι τείνω να αποδεχτώ την δεύτερη θέση, μετά και τις τελευταίες εξελίξεις.
Συμπερασματικά,
(α) Η «οπισθοδρόμηση του Κράτους Δικαίου» σε Κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν αποτελεί απλώς μια ακόμη κρίση του συστήματος της ευρωπαϊκής διακυβέρνησης αλλά μία κατάσταση που τείνει να θέσει σε αμφιβολία την ίδια την ιδέα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, ως μιας «διαρκώς στενότερης ένωσης των ευρωπαϊκών λαών», βασισμένης στις αξίες της φιλελεύθερης δημοκρατίας, στο επίκεντρο των οποίων τοποθετείται η αρχή του Κράτους Δικαίου. Σήμερα η Ένωση βρίσκεται ενώπιον του υπαρκτού κινδύνου να έχει στους κόλπους της ένα ή περισσότερα αντιφιλελεύθερα (illiberal) Κράτη-μέλη. Ο κίνδυνος όμως αυτός δύσκολα αντιμετωπίζεται, αφού στο «ενωσιακό συνταγματικό σύστημα» χαρακτηρίζεται από μια «κανονιστική ασυμμετρία». Αφού, η υποχρέωση σεβασμού των αρχών που συγκροτούν κατά το άρθρο 2 ΣΕΕ την αξιακή ταυτότητα της Ένωσης δεν συνοδεύονται από μια αποτελεσματική «εργαλειοθήκη» μηχανισμών διασφάλισης.
(β) Παρά την ομολογουμένως εξαιρετικά σημαντική συμβολή του Δικαστηρίου στη διασφάλιση του Κράτους Δικαίου, κάτι που δεν προκαλεί έκπληξη αφού σε «ατελή συνταγματικά συστήματα», όπως αυτό της Ένωσης, ο ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν τα δικαστήρια είναι κατά κανόνα υπερτονισμένος, αυτό δεν μπορεί να απαντήσει, ως εκ της φύσεως του, στο θεμελιώδες πολιτικό ερώτημα: η αντιμετώπιση της οπισθοδρόμησης του Κράτους Δικαίου στην Ένωση απαιτεί μεταρρύθμιση των μηχανισμών συμμόρφωσης των Κρατών-μελών ή απαιτεί την μεταρρύθμιση της ίδιας της Ένωσης στο σύνολό της;
Κρίνοντας δε παραπάνω ότι το ζήτημα είναι περισσότερο πολιτικό παρά νομικό και θεσμικό πιστεύω ότι αυτό που πρέπει να αλλάξει πρωτίστως είναι η σταθερή επιλογή, μεταξύ της ενσωμάτωσης, δηλαδή της εμβάθυνσης της ολοκλήρωσης, και της διεύρυνσης υπέρ της δεύτερης, αφού στο DNA της ευρωπαϊκής ενοποίησης είναι η αγορά. Έτσι, η διεύρυνση της αγοράς καταντά αυτοσκοπός, χωρίς επαρκείς εγγυήσεις για την καταλληλόλητα των νέων Κρατών-μελών.
(γ) Η οποιαδήποτε ανοχή απέναντι σε αυταρχικές κυβερνήσεις εντός της ΕΕ, εκτός από την υπονόμευση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των Κρατών-μελών και της αναγκαίας της νομιμοποίησης του συστήματος λήψης αποφάσεων εγκυμονεί τον κίνδυνο διάχυσης. Όπως παρατηρεί ο R. D. Kelemen, «η αποδοχή μιας αυταρχικής κυβέρνησης στην ΕΕ είναι σαν να αφήνεις μια τουαλέτα σε μια πισίνα. Τελικά η βρωμιά θα μολύνει ολόκληρη την πισίνα».
(δ) Η κρίση αξιών στους κόλπους της Ένωσης τείνει, τελικά, να εξελιχθεί σε υπαρξιακό ζήτημα για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, αφού σε τελευταία ανάλυση, θέτει σε αμφισβήτηση την δομική επιλογή των «πατέρων των Συνθηκών» για την «δια του δικαίου ολοκλήρωση». Για να το θέσουμε διαφορετικά η Ευρωπαϊκή Ένωση ή θα είναι δημοκρατική ή θα τεθεί σε αμφισβήτηση η ύπαρξή της.
Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Έδρα Jean Monnet
Κοσμήτορας Νομικής Σχολής ΔΠΘ
mchrysom@gmail.com
