Contemporary European Studies

CES-DUTH SPOT στην Επικαιρότητα 4/2017

Επαναπροσανατολισμός της ενεργειακής αγοράς

Κανονιστικές βάσεις και νομικορυθμιστικά διακυβεύματα

Αντώνης Μεταξάς, Επίκουρος Καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών, 

Διευθύνων Εταίρος της Δικηγορικής εταιρείας «Μεταξάς & Συνεργάτες»

Τα τελευταία χρόνια στην επιστημονική συζήτηση για τα ευρωπαϊκά ενεργειακά δρώμενα γίνεται σχεδόν μόνιμα λόγος για την «αναδιάρθρωση» των ενεργειακών αγορών των κρατών μελών της Ένωσης προς την κατεύθυνση της υλοποίησης του λεγόμενου «Target Model». Εντούτοις, οι ραγδαίες τεχνολογικές εξελίξεις, η κεντρική πολιτική στόχευση της Ένωσης για την «αποανθρακοποίηση» της οικονομίας με παράλληλη διασφάλιση της ενεργειακής ασφάλειας εφοδιασμού και ο κομβικός παράγοντας της αυξημένης διείσδυσης των ΑΠΕ στο ενεργειακό σύστημα με δεδομένη εντούτοις τη στοχαστικότητά τους, οδηγούν στην ανάγκη όχι απλώς μιας αναδιάρθρωσης, αλλά ενός μείζονος επαναπροσανατολισμού της ενεργειακής πολιτικής και, συνεπόμενα, και του ενεργειακού δικαίου και ρύθμισης εν γένει.

Αυτή η ανάγκη ενισχύεται από την επισήμανση ότι η παρούσα ρυθμιστική συγκρότηση της ενεργειακής αγοράς δεν παρέχει συχνά επαρκή βάση για τη διενέργεια των νέων σημαντικότατων επενδύσεων που απαιτούνται στον τομέα της ηλεκτροπαραγωγής για τη διασφάλιση της ασφάλειας εφοδιασμού, αλλά και ότι η παρούσα σχεδίαση και η εν πολλοίς πλημμελής διασύνδεση και ρυθμιστική εναρμόνιση των απελευθερωμένων εθνικών αγορών ηλεκτρικής ενέργειας των κρατών μελών της Ένωσης δεν κρίνονται μέχρι στιγμής κατάλληλες να διασφαλίσουν τις προαναφερθείσες στοχεύσεις.     

Ο περί ου ο λόγος μείζων επαναπροσανατολισμός της ενεργειακής πολιτικής και ρύθμισης σηματοδοτείται από την πρόσφατη διεξοδική πρόταση κανονιστικών ρυθμίσεων εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η οποία παρουσιάσθηκε τον Νοέμβριο του 2016 και τιτλοφορείται “Clean Energy For All Europeans”.

Το εν λόγω σύνολο εκτενέστατων ρυθμίσεων αποτελείται από αναλυτικές τοποθετήσεις και προτάσεις κανονιστικών μέτρων, τα οποία στοχεύουν στη συγκρότηση της ενιαίας εσωτερικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας δια της θέσπισης και εφαρμογής κοινών κανόνων που οφείλουν να ισχύουν εντός της Ενεργειακής Ένωσης (Energy Union), αλλά και στην εν γένει απάντηση στα κρίσιμα εκκρεμή νέα νομικορυθμιστικά διακυβεύματα.

Η συγκεκριμένη πρωτοβουλία, η οποία -τούτο είναι σίγουρο- θα επικαθορίσει την ενωσιακή ενεργειακή πολιτική αλλά και τη δημόσια και επιστημονική συζήτηση το επόμενο ευρύ διάστημα, διέπεται από τρεις βασικούς στόχους:

• Την πρόσδωση προτεραιότητας στην ενεργειακή απόδοση και την εξοικονόμηση ενέργειας σε συνδυασμό με την ασφάλεια εφοδιασμού (security of supply),

• Την επίτευξη μιας λειτουργικής προσαρμοστικότητας των ενεργειακών συστημάτων των κρατών μελών στην αυξημένη διείσδυση των ΑΠΕ,

• Την ένθεση και των καταναλωτών ενέργειας στη λειτουργία του ενεργειακού συστήματος με παράλληλη μέριμνα για την προστασία τους αλλά και τον εξορθολογισμό του ενεργειακού τους κόστους.

Οι στόχοι αυτοί αντανακλώνται σε οκτώ (8) νομοθετικές προτάσεις και συγκεκριμένα:

• στην Πρόταση για την Αναδιατύπωση της Οδηγίας σχετικά με την Εσωτερική Αγορά Ηλεκτρικής Ενέργειας,

• στην Πρόταση για την Αναδιατύπωση του Κανονισμού σχετικά με την Εσωτερική Αγορά Ηλεκτρικής Ενέργειας, στην Πρόταση για την Αναδιατύπωση του Κανονισμού για την ίδρυση του ACER (“Agency for the Cooperation of Energy Regulators”),

• στην Πρόταση για την έκδοση Κανονισμού σχετικά με την ετοιμότητα για την αντιμετώπιση κινδύνων στον Τομέα της Ηλεκτρικής Ενέργειας και για την κατάργηση της Οδηγίας σχετικά με την ασφάλεια εφοδιασμού ενέργειας,

• στην Πρόταση για την Αναδιατύπωση της Οδηγίας για την Ανανεώσιμη Ενέργεια,

• στην Πρόταση για την τροποποίηση της Οδηγίας σχετικά με την ασφάλεια εφοδιασμού ενέργειας,

• στην Πρόταση για την τροποποίηση της Οδηγίας σχετικά με την παροχή πιστοποιητικών ενεργειακής απόδοσης των κτιρίων,

• στην Πρόταση για την έκδοση Κανονισμού σχετικά με την διακυβέρνηση της Ενεργειακής Ένωσης.

Κατ’ ουσία τα προαναφερόμενα κανονιστικά κείμενα μπορούν να καταταγούν σε τρεις μείζονες κατηγορίες: προτάσεις κατατείνουσες στην αναθεώρηση της κείμενης ενωσιακής ενεργειακής νομοθεσίας, προτάσεις κατατείνουσες στην αναθεώρηση της κείμενης ενωσιακής νομοθεσίας για την κλιματική αλλαγή και προτάσεις για νέα, το πρώτον θεσπιζόμενα, μέτρα.

H δημοσίευση αυτών των προτάσεων, συνολικής έκτασης πλέον των 1000 πυκνογραμμένων σελίδων, εγκαινιάζει μια σημαντική περίοδο εντατικών πολιτικών διαπραγματεύσεων, στο τέλος της οποίας το τελικώς υιοθετηθησόμενο από το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κείμενο δεν θα ταυτίζεται ενδεχομένως με το περιεχόμενο των υποβληθεισών προτάσεων.   

Αξιολογώντας τα κυριότερα ρυθμιστικά μέτρα που περιέχονται στα κατ’ ιδίαν κείμενα που απαρτίζουν το “Clean Energy Package”, εξάγονται ορισμένα βασικά συμπεράσματα σχετικά με την ανάπτυξη μιας ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς ενέργειας. Αρχικά, προσδίδεται έμφαση στο γεγονός ότι η υφιστάμενη ή θεσπισθησόμενη εθνική ενεργειακή νομοθεσία οφείλει να μην θέτει εμπόδια στη διασυνοριακή ροή ενέργειας, αλλά, αντιθέτως, να δίδει κίνητρα για επενδύσεις σε ευέλικτες μορφές παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και συστήματα αποθήκευσης.

Με κύριο σκοπό τη διασφάλιση της επάρκειας της ροής ηλεκτρικής ενέργειας στα δίκτυα ενέργειας κάθε κράτους-μέλους στην Ενεργειακή Ένωση, στο “Winter Package” προβλέπεται η δυνατότητα συμμετοχής των κρατών σε μηχανισμούς δυναμικότητας («Capacity Mechanisms»), οι οποίοι, εκτός από τα στρατηγικά αποθέματα της κάθε χώρας, θα πρέπει να είναι ανοιχτοί σε άμεση συμμετοχή των capacity providers που βρίσκονται σε άλλα κράτη μέλη, εφόσον υπάρχει σύνδεση δικτύου μεταξύ του εν λόγω κράτους μέλους και της ζώνης υποβολής προσφορών για την εφαρμογή του μηχανισμού.

Τα κράτη μέλη θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι εν λόγω πάροχοι άλλων χωρών θα μπορούν να συμμετέχουν στους σχετικούς μηχανισμούς κατά περίπτωση δια της συμμετοχής στις σχετικές διαγωνιστικές διαδικασίες, πράγμα που προϋποθέτει βέβαια τη θέσπιση μείζονος τεχνικής πολυπλοκότητας κανόνων από τους αντίστοιχους Διαχειριστές Μεταφοράς και Διανομής.

Γενικά, πρέπει να επισημανθεί ότι οι μηχανισμοί διασφάλισης ισχύος παρά την αναμφισβήτητη χρησιμότητά τους για την αντιμετώπιση προβλημάτων ενεγειακής ασφάλειας οφείλουν να είναι ορθά σχεδιασμένοι και συμβατοί με τους ενωσιακούς κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, καθότι σε διαφορετική περίπτωση ελλοχεύουν μείζονες κίνδυνοι ανταγωνιστικών ανισορροπιών και νοθεύσεων, όπως εξάλλου αποτυπώνεται και στις σχετικές μελέτες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Report on Sector Inquiry on Capacity Mechanisms).  

Ο τρίτος νευραλγικός άξονας της αγοράς ενέργειας, η ρύθμιση του οποίου είναι κομβικής σημασίας για τη διασφάλιση της ευελιξίας των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας, αφορά τη συνεργασία μεταξύ Διαχειριστών Μεταφοράς και Διανομής.

Στις σχετικές προτάσεις της Επιτροπής ορίζεται ότι θα πρέπει να δοθούν κίνητρα στους DSOs να χρησιμοποιούν υπηρεσίες από διεσπαρμένη παραγωγή, να προβαίνουν σε αποτελεσματική ρύθμιση της ζήτησης, στη χρήση συστημάτων αποθήκευσης και μέτρων ενεργειακής αποδοτικότητας, ώστε να διασφαλίζεται η αρμονική και χωρίς προβλήματα κάλυψη της ζήτησης.

Γενικά, είναι σαφές ότι ενόψει της απορρόφησης εγγενώς αποκεντρωμένης διασποράς ενέργειας από ΑΠΕ και της ευελιξίας της ζήτησης ενισχύεται η ανάγκη έντονου συντονισμού μεταξύ όλων των Διαχειριστών αλλά και ευρύτερα των παικτών της αγοράς. Στο πνεύμα αυτό, δια της κανονιστικής συγκρότησης του σχετικού πλαισίου συνεργασίας των Διαχειριστών επιχειρείται ο συντονισμός της ανταλλαγής δεδομένων και πληροφοριών μεταξύ τους για την καθημερινή λειτουργία των δικτύων αλλά και τον μακροχρόνιο προγραμματισμό τους με σκοπό την ασφάλεια αλλά και οικονομική αποδοτικότητα της διαχείρισής τους.

Σημαντικές αλλαγές, τέλος, επιδιώκονται με τις ρυθμίσεις που κατατείνουν στη διασφάλιση αποτελεσματικού ανταγωνισμού στις αγορές λιανικής και στην προστασία των καταναλωτών ηλεκτρικής ενέργειας. Ειδικότερα, με την προτεινόμενη αναδιατύπωση της Οδηγίας 2009/72/EE ενισχύονται τα υφιστάμενα δικαιώματα των καταναλωτών και εισάγονται νέα δικαιώματα που αποσκοπούν στην τοποθέτηση των καταναλωτών στο επίκεντρο των ενεργειακών αγορών, εξασφαλίζοντας ότι οι τελευταίοι θα έχουν τη δυνατότητα συμμετοχής στην εκάστοτε ενεργειακή αγορά και καλύτερη προστασία.

Προτείνεται δε οι καταναλωτές να είναι σε θέση να επιλέγουν ελεύθερα και να αλλάζουν προμηθευτές (ζήτημα όλως ακανθώδες στην ελληνική αγορά, όπου έχουν προβλεφθεί μείζονες περιστολές στο δικαίωμα του client switching, για τη συμβατότητα των οποίων με το ενωσιακό δίκαιο έχω τοποθετηθεί σε επιστημονικές μου δημοσιεύσεις διατυπώνοντας τη μείζονά μου επιστημονική περίσκεψη), καθώς επίσης να έχουν δικαίωμα σύναψης ενός δυναμικού συμβολαίου, του οποίου τιμή του θα αλλάζει ανάλογα με την τιμή που διαμορφώνεται στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας, έχοντας παράλληλα τη δυνατότητα μεταβολής της κατανάλωσής τους ανάλογα με τα σήματα που εκπέμπονται από την αγορά ηλεκτρικής ενέργειας.

Επίσης, ορίζεται ότι τα κράτη μέλη θα πρέπει να διασφαλίσουν τη δυνατότητα των καταναλωτών να αλλάζουν προμηθευτή τηρώντας τους κανόνες του συμβολαίου τους χωρίς να χρεώνονται με πρόσθετα κόστη, εκτός της εξαιρετικής περίπτωσης κατά τις οποίες θα επιτρέπονται σχετικές χρεώσεις εάν κάποιος θέλει να αλλάξει προμηθευτή πριν τη λήξη του συμβολαίου του και εφόσον αυτό έχει συγκεκριμένη διάρκεια (π.χ. λόγω σχετικής προσφοράς).

Σε γενικές γραμμές η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι αγορές λιανικής στερούνται ακόμη σημαντικής ανταγωνιστικής δυναμικής και ότι ουσιώδεις παρεμβάσεις κατά περίπτωση απαιτούνται για την διευκόλυνση της κινητικότητας (client switching) των πελατών μεταξύ των διαφόρων προμηθευτών.

Στο πλαίσιο μιας συνοπτικής κριτικής αποτίμησης μπορεί να διατυπωθεί καταληκτικά το συμπέρασμα ότι, όσο αμφιλεγόμενα και εγγενώς πολύπλοκα είναι τα ζητήματα στην αναδιαμόρφωση των οποίων κατατείνουν τα κείμενα εκ των οποίων αποτελείται το “Winter Package”, τόσο αμφίσημα μπορεί να είναι και τα συμπεράσματα που εξάγονται για το μέλλον της ενιαίας ευρωπαϊκής αγοράς ενέργειας και για τη δυνατότητα εφαρμογής ενιαίων κανόνων για την ομοιόμορφη λειτουργία των επιμέρους εθνικών αγορών.

Σε κάθε περίπτωση, η έκταση και το βάθος των προτεινόμενων δια του εν λόγω κανονιστικού πλέγματος παρεμβάσεων οδηγούν στην εκτίμηση ότι αναφύονται πολλά νέα, χρήζοντα διεξοδικής επεξεργασίας νομικορυθμιστικά ζητήματα και προκλήσεις για τον επιστημονικό κλάδο του ενεργειακού δικαίου και ρύθμισης εν γένει.

Κλείνοντας, κάποιες επισημάνσεις για τα διακυβεύματα που επικαθορίζουν το μέλλον αλλά και τις τρέχουσες εξελίξεις στην ελληνική ενεργειακή αγορά: H περίπτωση της απελευθέρωσης της ελληνικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας είναι ένα εκ των πλέον χαρακτηριστικών παραδειγμάτων, όπου η πολιτική σύγχυση, η συχνά παρατηρούμενη αναποφασιστικότητα, που απορρέει όχι μόνο από τον φόβο του «πολιτικού κόστους», αλλά και τη διάθεση εργαλειακής αξιοποίησης προς ίδιον πολιτικό όφελος της δημιουργικής ασάφειας σε σχέση με τις επιχειρούμενες νομικορυθμιστικές παρεμβάσεις, δίδουν τον τόνο. Η υπερδεσπόζουσα επιχείρηση, με κυρίαρχη παρουσία στις σχετικές αγορές της παραγωγής και της προμήθειας, καλείται ως δια μαγείας να απωλέσει σχεδόν το ήμισυ του μεριδίου αγοράς της χωρίς να υφίσταται σαφές πλάνο για την υλοποίηση αυτής της κανονιστικής στόχευσης.

Σε αυτό το πλαίσιο εν πολλοίς σωρευόμενων παραλογισμών και ενδογενώς αντικρουόμενων ρυθμίσεων δημιουργείται η εύλογη, πιστεύω, απορία για το πώς θα καταστεί εφικτός ένας έστω αποδεκτός ρυθμός εναρμόνισης με όλα τα προαναφερθέντα που θα συνιστούν προσεχώς το απολύτως υποχρεωτικό και για τη χώρα μας ενιαίο ενωσιακό κανονιστικό πλαίσιο για τον ευρύτερο χώρο της ενεργειακής αγοράς.

Όπως και να έχει το πράγμα, είναι απολύτως σαφές ότι η πορεία του κρίσιμου επαναπροσανατολισμού της νομικορυθμιστικής συγκρότησης της ελληνικής ενεργειακής αγοράς βρίσκεται σε φάση επείγουσας αναζήτησης σαφούς στίγματος, κατά μείζονα λόγο ενόψει και της αναγκαίας πολυεπίπεδης εναρμόνισής της με την κοινή πλέον ευρωπαϊκή Ενεργειακή Ένωση.