Contemporary European Studies

CES-DUTH SPOT στην Επικαιρότητα 5/2017

Η «κρίση Κράτους Δικαίου» στην Πολωνία και η αντίδραση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής

Μιχάλη Δ. Χρυσομάλλη, Αν. Καθηγητή, Νομική Σχολή ΔΠΘ

1. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

Η Ευρωπαϊκή Ένωση βασίζεται σύμφωνα με το άρθρο 2 ΣΕΕ «στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες». Μεταξύ των παραπάνω «συνταγματικών θεμελίων», που συγκροτούν την αξιακή ταυτότητα της Ένωσης, κεντρική θέση κατέχει η αρχή του Κράτους Δικαίου, που υποχρεώνει σε σεβασμό της τόσο τα θεσμικά όργανα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους όσο και τα Κράτη-μέλη. Η ένταξη της αρχής του Κράτους Δικαίου στις θεμελιώδεις αρχές της έννομης τάξης των Κοινοτήτων το 1986 με τη διάσημη απόφασή του ΔΕΚ στην υπόθεση των Πρασίνων (Les Verts), όταν αυτό  διακήρυξε ότι «η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα συνιστά κοινότητα δικαίου υπό την έννοια ότι ούτε τα Κράτη-μέλη της ούτε τα θεσμικά της όργανα διαφεύγουν τον έλεγχο των πράξεών τους απέναντι στο βασικό καταστατικό χάρτη, που αποτελεί η Συνθήκη» ικανοποίησε ταυτόχρονα διάφορες ανάγκες. Πρώτιστα, μια εσωτερική ανάγκη που συνδέονταν με την αναζήτηση «συνταγματικής ποιότητας» και νομιμοποίησης όσο διευρύνονταν η παραχώρηση δημόσιας εξουσίας στα όργανα της Ένωσης και γίνονταν βήματα προς την πολιτική ενοποίηση. Εξάλλου, η εμβάθυνση του Κράτους Δικαίου στην εσωτερική «συνταγματική» δομή της Ένωσης και στις σχέσεις της με τα Κράτη-μέλη της αποτέλεσε επίδειξη συνέπειας προς τα υποψήφια κράτη, τα οποία καλούνταν για να προσχωρήσουν στην Ένωση να αποδεικνύουν τον αναγκαίο σεβασμό στην αρχή. Ο σεβασμός της αρχής του Κράτους Δικαίου ιδιαίτερα από τα Κράτη-μέλη είναι σήμερα κομβικής σημασίας, αφού αφενός αποτελεί νομιμοποιητικό στοιχείο της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Ένωσης και αφετέρου «παράγει» την αναγκαία αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των Κρατών-μελών και μεταξύ των ευρωπαίων πολιτών, στην οποία εδράζεται το νομικό ενωσιακό οικοδόμημα μετά και την εγκαθίδρυση ενός Χώρου Ελευθερίας Ασφάλεια και Δικαιοσύνης, που θεμελιώνεται στην αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης των δικαστικών αποφάσεων (άρθρα 81 και 82 ΣΛΕΕ). Ωστόσο τα τελευταία χρόνια η Ένωση, παράλληλα με την οικονομική κρίση, αντιμετωπίζει και «κρίσεις Κράτους Δικαίου», στο βαθμό που σε Κράτη-μέλη (Ουγγαρία, Ρουμανία, Πολωνία) παρουσιάζονται παραβιάσεις της αρχής και γενικότερα των θεμελιωδών αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ, που δεν είναι μεμονωμένες ή περιστασιακές αλλά προσλαμβάνουν «συστηματικό χαρακτήρα». Η κατάσταση αυτή έδωσε το έναυσμα για να αναπτυχθεί μια εκτεταμένη συζήτηση, που διεξάγεται σε επιστημονικό, πολιτικό και θεσμικό επίπεδο και αφορά των επάρκεια των μηχανισμών που προβλέπουν οι Συνθήκες για την αντιμετώπιση «συστημικών παραβιάσεων» του Κράτους Δικαίου από τα Κράτη-μέλη και προχωρά στην αναζήτηση των ενδεδειγμένων λύσεων για την ενίσχυση των μηχανισμών διασφάλισης του Κράτους Δικαίου. Στο πλαίσιο αυτό εντάσσεται και υιοθέτηση από την Επιτροπή το 2014 «ενός νέου πλαισίου της ΕΕ για την ενίσχυση του Κράτους Δικαίου» (βλ. Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ανακοίνωση της 11/3/2014 προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο: Ένα νέο πλαίσιο της ΕΕ για την ενίσχυση του κράτους δικαίου, COM (2014) 158 final), που έρχεται να λειτουργήσει ως «μηχανισμός έγκαιρης προειδοποίησης» και να συμπληρώσει τα προβλεπόμενα από τις Συνθήκες νομικά (προσφυγή κατά Κράτους-μέλους στο Δικαστήριο) και πολιτικά (ενεργοποίηση των μηχανισμών του άρθρου 7 ΣΕΕ) μέσα. 

2. Η Πολωνική «κρίση Κράτους Δικαίου» και η αντιμετώπισή της από την Επιτροπή

Ο νέος μηχανισμός , που προκάλεσε μεγάλη επιστημονική συζήτηση και την αντίδραση των Κρατών-μελών, για πρώτη φορά τέθηκε σε εφαρμογή το 2016 στην περίπτωση της Πολωνίας. Κατά την Επιτροπή η ενεργοποίηση του «νέου πλαισίου» αφορούσε τις προσπάθειες της νέας πολωνικής κυβέρνησης, που προέκυψε από τις εκλογές του Οκτωβρίου 2015 στις οποίες πλειοψήφησε το Κόμμα «Νόμος και Δικαιοσύνη», υπερσυντηρητικών και ευρωσκεπτικιστικών απόψεων, που ίδρυσαν οι δίδυμοι αδελφοί Κατσίνσκι υπό την ηγεσία πλέον της Μπεάτα Σίντλο, να ελέγξει τη σύνθεση του Συνταγματικού Δικαστηρίου, περιορίζοντας έτσι την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, την μη εφαρμογή των αποφάσεων του εν λόγω δικαστηρίου που έκριναν ως αντισυνταγματικές τις κυβερνητικές αποφάσεις, ενώ, τέλος, σειρά τροποποιήσεων των δικονομικών κανόνων που εφάρμοζε το Συνταγματικό Δικαστήριο κατέτειναν στον περιορισμό του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων στην Πολωνία (περισσότερα βλ Μ. Χρυσομάλλης, Η διασφάλιση της αρχής του Κράτους Δικαίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση και η περίπτωση της Πολωνίας, http://digestaonline.gr/pdfs/Digesta%202016/chrisb16.pdf). Η ενεργοποίηση του «νέου πλαισίου» οδήγησε σε «διαρθρωμένο διάλογο» της Επιτροπής και των πολωνικών αρχών, που διήρκεσε δύο χρόνια. Στο διάστημα αυτό η Επιτροπή εξέδωσε τρεις Συστάσεις για το Κράτος Δικαίου (Rule of Law Recommendations) προς τις πολωνικές αρχές (27/7/2016, 21/12/2016 και 27/7/2017).  Ωστόσο οι Συστάσεις της Επιτροπής είχαν φτωχά αποτελέσματα, αφού η πολωνική κυβέρνηση αρνήθηκε κατ’ ουσία να συμμορφωθεί. Αντίθετα, η Πολωνική Δίαιτα (Sejm) στις 15/12/2017 προχώρησε στην ψήφιση δύο νέων νομοθετημάτων που αφορούσαν το Ανώτατο Δικαστήριο, το πρώτο, και το Εθνικό Συμβούλιο για τη Δικαιοσύνη, το δεύτερο. Κατόπιν, τούτων η Επιτροπή στις  20 Δεκεμβρίου εξέδωσε την τέταρτη κατά σειρά Σύσταση «διευκρινίζοντας με σαφήνεια τα μέτρα που καλούνται να λάβουν οι πολωνικές αρχές για να διορθώσουν την τρέχουσα κατάσταση». Κατά την Επιτροπή «οι μεταρρυθμίσεις στην δικαιοσύνη στην Πολωνία σημαίνουν ότι το δικαστικό σώμα της χώρας βρίσκεται πλέον υπό τον πολιτικό έλεγχο της κυβερνώσας πλειοψηφίας. Ελλείψει δικαστικής ανεξαρτησίας, τίθενται σοβαρά ερωτήματα σχετικά με την αποτελεσματική εφαρμογή της νομοθεσίας της ΕΕ, την προστασία των επενδύσεων, την αμοιβαία αναγνώριση των αποφάσεων σε τομείς τόσο διαφορετικούς όσο οι διαφορές επιμέλειας τέκνων ή η εκτέλεση ευρωπαϊκών ενταλμάτων σύλληψης». Ειδικότερα, η Επιτροπή ζήτησε από τις πολωνικές αρχές:  

• Να τροποποιήσουν τον πρόσφατο νόμο για το Ανώτατο Δικαστήριο, έτσι ώστε να μην εφαρμοσθεί το καθεστώς πρόωρης συνταξιοδότησης των σημερινών δικαστών, να καταργηθεί η διακριτική ευχέρεια του Προέδρου της Πολωνικής Δημοκρατίας να παρατείνει τη θητεία των δικαστών του Ανωτάτου Δικαστηρίου και να καταργηθεί η έκτακτη διαδικασία προσφυγής, η οποία περιλαμβάνει την εξουσία να αναθεωρούνται οριστικές αποφάσεις, που ελήφθησαν πριν από χρόνια .

• Να τροποποιήσουν το νόμο σχετικά με το Εθνικό Συμβούλιο για τη Δικαιοσύνη, έτσι ώστε να μην τερματιστεί πρόωρα η θητεία των μελών του, που είναι δικαστές και να διασφαλιστεί ότι το νέο καθεστώς διορισμού θα εξακολουθήσει να εγγυάται την εκλογή των δικαστών-μελών του Συμβουλίου από τους ίδιους τους δικαστές.

• Να τροποποιήσουν ή να αποσύρουν το νόμο για την οργάνωση των τακτικών δικαστηρίων, ιδίως να καταργήσουν το νέο καθεστώς συνταξιοδότησης των δικαστών, συμπεριλαμβανομένης της διακριτικής ευχέρειας του Υπουργού Δικαιοσύνης να παρατείνει την θητεία των δικαστών, να διορίζει και να απαλλάσσει τους προεδρεύοντες των δικαστηρίων.

• Να αποκαταστήσουν την ανεξαρτησία και τη νομιμότητα του Συνταγματικού Δικαστηρίου, διασφαλίζοντας ότι οι δικαστές, ο Πρόεδρος και ο Αντιπρόεδρος εκλέγονται νομίμως και διασφαλίζοντας ότι όλες οι αποφάσεις του δημοσιεύονται και εφαρμόζονται πλήρως.

• Να αποφεύγουν πράξεις και δημόσιες δηλώσεις, που θα μπορούσαν να υπονομεύσουν περαιτέρω τη νομιμότητα της δικαστικής εξουσίας. 

Εξάλλου, η Επιτροπή με Δελτίο Τύπου στις 21 Δεκεμβρίου 2017 ανακοίνωσε ότι προσφεύγει κατά της Πολωνίας στα προβλεπόμενα από τη Συνθήκη μέσα για τη διασφάλιση των αξιών της Ένωσης και ειδικότερα της αρχής του Κράτους Δικαίου. Τα μέσα αυτά είναι (α) η ενεργοποίηση του μηχανισμού του άρθρου 7 παρ. 1 ΣΕΕ και (β) η προσφυγή στο Δικαστήριο της ΕΕ για παράβαση του ενωσιακού δικαίου σύμφωνα με το άρθρο 258 ΣΛΕΕ (European Commission - Press release, Rule of Law: European Commission acts to defend judicial independence in Poland, Brussels, 20 December 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5367_en.htm). Παρακάτω θα παρουσιάσουμε συνοπτικά τα παρακάτω μέσα και θα διερευνήσουμε την αποτελεσματικότητά τους. Αποτελεί κοινή διαπίστωση ότι παρά την αυξανόμενη σημασία της αρχής του Κράτους Δικαίου στην έννομη τάξη της Ένωσης ο έλεγχος του σεβασμού της αρχής τόσο δικαστικά όσο και πολιτικά, ιδιαίτερα όταν παρουσιάζονται «συστημικές απειλές» σ’ ένα Κράτος- μέλος, παρουσιάζεται αρκετά ανεπαρκής. Κατ’ ουσία η Ένωση εμφανίζεται εξαιρετικά αδύναμη να προστατεύσει τις αρχές της φιλελεύθερης δημοκρατίας, όπως αυτές αποτυπώνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, όταν αυτές παραβιάζονται συστηματικά από τα Κράτη-μέλη. 

3. Τα προβλεπόμενα από τις Συνθήκες μέσα ελέγχου του σεβασμού της αρχής του Κράτους Δικαίου από τα Κράτη-μέλη και η ενεργοποίησή τους στην περίπτωση της Πολωνίας 

3.1. Η πολιτική αντιμετώπιση: οι μηχανισμοί του άρθρου 7 ΣΕΕ 

Ο «συντακτικός νομοθέτης» της Ένωσης (Κράτη-μέλη) με τη διάταξη του άρθρου 7 ΣΕΕ, που εισήχθη για πρώτη φορά στη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997), προτίμησε ο έλεγχος των Κρατών-μελών ως προς την τήρηση εκ μέρους τους των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της αρχής του Κράτους Δικαίου, να έχει πολιτικό χαρακτήρα. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το άρθρο 7 παρ. 1 ΣΕΕ το Συμβούλιο μπορεί κατόπιν αιτιολογημένης πρότασης του ενός τρίτου των Κρατών- μελών ή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή της Επιτροπής και αποφασίζοντας με την πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων (4/5) των μελών του (22 Κράτη-μέλη σήμερα υπέρ της πρότασης) και κατόπιν έγκρισης (σύμφωνης γνώμης) του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, «να διαπιστώσει την ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2» και να του απευθύνει συστάσεις. Κατά συνέπεια στην περίπτωση «σαφούς κινδύνου» το Συμβούλιο δεν μπορεί να επιβάλλει κυρώσεις, περιοριζόμενο σε συστάσεις για την άρση των μέτρων που αποτελούν κίνδυνο ή απειλή για το Κράτος Δικαίου. Οι συστάσεις αυτές, πάντως, ιδιαίτερα αν δημοσιοποιηθούν (η διάταξη δεν προβλέπει σχετικά) ασκούν πίεση μέσω του «στιγματισμού», που συνεπάγονται για το Κράτος-μέλος στην Ένωση και στη διεθνή κοινότητα γενικότερα (naming and shaming). Η διάταξη της παρ. 1, που εισήχθη με τη Συνθήκη της Νίκαιας το 2001 και επ’ ευκαιρία της «Αυστριακής κρίσης», αποτελεί τον «προληπτικό μηχανισμό» του άρθρου 7 ΣΕΕ.

Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 7 παρ. 2 ΣΕΕ το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα μετά από πρόταση του ενός τρίτου των Κρατών-μελών ή της Επιτροπής και αφού λάβει την έγκριση (σύμφωνη γνώμη) του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (πλειοψηφία των δύο τρίτων των ψηφισάντων, οι οποίοι αντιπροσωπεύουν την πλειοψηφία των μελών από τα οποία απαρτίζεται) μπορεί «να διαπιστώσει την ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2», αφού καλέσει το εν λόγω κράτος μέλος να υποβάλει τις παρατηρήσεις του. Στην περίπτωση μιας τέτοιας διαπίστωσης, το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίζει, με ειδική πλειοψηφία, «την αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών ως προς το εν λόγω κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων ψήφου του αντιπροσώπου της κυβέρνησης αυτού του κράτους μέλους στο Συμβούλιο». Οι υποχρεώσεις, πάντως, του εν λόγω Κράτους-μέλους, εξακολουθούν να το δεσμεύουν ενώ μεταξύ των κυρώσεων δεν προβλέπεται η αποπομπή Κράτους-μέλους. Το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει, εν συνεχεία, με ειδική πλειοψηφία, να μεταβάλει ή να ανακαλέσει μέτρα που έχει λάβει στην περίπτωση συμμόρφωσης. Ο πολιτικός χαρακτήρας της όλης διαδικασίας δεν αναιρείται από τον περιορισμένο ρόλο που ανατίθεται στο ΔΕΕ με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, το οποίο σύμφωνα με το άρθρο 269 ΣΛΕΕ καθίσταται αρμόδιο να ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 7 ΣΕΕ «μόνο όσον αφορά την τήρηση των διαδικαστικών επιταγών του άρθρου αυτού». Το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κατά την λήψη των αποφάσεων που προβλέπονται στο άρθρο 7 ΣΕΕ αποφασίζουν χωρίς τη συμμετοχή των αντιπροσώπων του Κράτους-μέλους κατά του οποίου κινείται η διαδικασία της εν λόγω διάταξης. Η διάταξη του άρθρου 7 παρ. 2 ΣΕΕ, που αποτελεί τον «κυρωτικό μηχανισμό» της διαδικασίας, αν και μπορεί να εφαρμοσθεί σε κάθε περίπτωση «ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης» του Κράτους Δικαίου, ακόμη και αν αυτή εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, παρουσιάζεται εξαιρετικά δύσχρηστη, με αποτέλεσμα να μην έχει εφαρμοσθεί μέχρι σήμερα, παρά το γεγονός ότι υπήρξαν περιπτώσεις που θα μπορούσαν να αποτελέσουν λόγο εφαρμογής της διάταξης. Τέτοιες περιπτώσεις ήταν για κάποιους η αποκάλυψη της σύμπραξης την περίοδο 2002 – 2003 Κρατών-μελών της Ένωσης (Πολωνία) στη λειτουργία μυστικών φυλακών της CIA μετά τις επιθέσεις της 9ης Σεπτεμβρίου στη Νέα Υόρκη ενώ για άλλους η περίπτωση της συνταγματικής αναθεώρησης του 2011 στην Ουγγαρία θα μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο εφαρμογής των διαδικασιών του άρθρου 7 παρ. 2 ΣΕΕ. Αυτό οφείλεται αφενός στις διαδικαστικές προϋποθέσεις (ομοφωνία στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο) αλλά και στις ουσιαστικές προϋποθέσεις (ύπαρξη σοβαρής και διαρκούς παραβίασης), που δύσκολα μπορούν να συγκεντρωθούν και αφετέρου στον πολιτικό χαρακτήρα της διαδικασίας, που επιτρέπει πολιτική διαχείριση της κρίσης και συμφωνίες μεταξύ των Κρατών-μελών «πίσω από τις κουρτίνες». Έτσι, υποστηρίζεται ότι η διάταξη, που λόγω των προβλεπόμενων κυρώσεων χαρακτηρίζεται «πυρηνική επιλογή», μπορεί να εφαρμοσθεί σε ακραίες, τελικά, προσβολές των αξιών της Ένωσης, δηλαδή στην περίπτωση πραξικοπήματος σ’ ένα Κράτος-μέλος. Σε κάθε περίπτωση, πάντως, τα Κράτη-μέλη παρουσιάζονται απρόθυμα να καταφύγουν στις διαδικασίες του άρθρου 7 ΣΕΕ. 

Τα παραπάνω εξηγούν την επιλογή της Επιτροπής να μην επιχειρήσει στην περίπτωση της Πολωνίας να  ενεργοποιήσει το 7 παρ. 2 ΣΕΕ που προβλέπει κυρώσεις άλλα τον προληπτικό μηχανισμό της παραγράφου 1 του άρθρου 7 ΣΕΕ, που εξαντλείται σε συστάσεις. Πέρα βέβαια από μια προσπάθεια κλιμάκωσης της αντίδρασης (η ενεργοποίηση του προληπτικού μηχανισμού δεν αποκλείει την ενεργοποίηση αργότερα του κυρωτικού σκέλους του άρθρου 7 ΣΕΕ) αποφεύγεται το πιθανότατο μπλοκάρισμα της αναγκαίας για την επιβολή κυρώσεων ομόφωνης απόφασης του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, που διαπιστώνει σοβαρή και διαρκή παραβίαση των αξιών της Ένωσης,  από χώρες Wizegrad και κυρίως την Ουγγαρία, που η κυβέρνησή της είναι ίδιων αντιλήψεων με αυτήν της Πολωνίας.

3.2. Η δικαστική αντιμετώπιση: η προσφυγή για παράβαση

Είναι γεγονός ότι η προσφυγή στο Δικαστήριο για παράβαση  (προσφυγή κατά Κράτους-μέλους) του άρθρο 258 ΣΛΕΕ χρησιμοποιήθηκε με αρκετή επιτυχία για να επιβάλλει τη συμμόρφωση των Κρατών-μελών στους κανόνες αρνητικής ή θετικής ολοκλήρωσης στο πλαίσιο της διαδικασίας ολοκλήρωσης της Εσωτερικής Αγοράς, ουδέποτε όμως για να επιβάλλει το σεβασμό προς τις αξίες της Ένωσης και το Κράτος Δικαίου ειδικά. Αν και δεν αμφισβητείται ο δεσμευτικός χαρακτήρας της διάταξης του άρθρου 2 ΣΕΕ και των απαριθμούμενων σε αυτό αξιών/αρχών, στις οποίες θεμελιώνεται η Ένωση, ο δικαστικός έλεγχος του σεβασμού τους από τα Κράτη-μέλη εκ μέρους του Δικαστηρίου είναι περιορισμένος. Και αυτό γιατί, αν και δεν υφίσταται κανένας περιορισμός στη χρησιμοποίηση της προσφυγής κατά Κράτους-μέλους για τον έλεγχο παραβιάσεων εκ μέρους των Κρατών-μελών των αξιών της Ένωσης (όπου ο συντάκτης της Συνθήκης επιθυμεί έναν τέτοιο περιορισμό το ορίζει ρητά, όπως στην περίπτωση της ΚΕΠΠΑ σύμφωνα με το άρθρο 24 παρ. 1 ΣΕΕ), ο «ανοικτός» και πολυσχιδής χαρακτήρας της αρχής του Κράτους Δικαίου σε συνδυασμό με την ανάγκη ύπαρξης συγκεκριμένης παραβίασης της ενωσιακής νομοθεσίας για την ενεργοποίηση του άρθρου 258 ΣΛΕΕ καθιστούν εξαιρετικά δύσκολη την εκ μέρους της Επιτροπής άσκηση των ελεγκτικών της αρμοδιοτήτων. Εξάλλου, η θέσπιση νομοθεσίας από την Ένωση σε τομείς που συνδέονται στενά με το Κράτος Δικαίου και μπορούν να αποτελέσουν πεδίο «συστημικής απειλής κατά της αρχής» σ’ ένα Κράτος-μέλος, όπως αυτός της συγκρότησης και της απονομής της δικαιοσύνης, είναι αδύνατη λόγω της αποκλειστικής αρμοδιότητας των Κρατών- μελών στο συγκεκριμένο τομέα. Πρόσθετες δυσκολίες δημιουργεί το γεγονός ότι η Συνθήκη δεν καθορίζει επαρκώς τη σχέση της προσφυγής κατά Κράτους-μέλους με τους μηχανισμούς του άρθρου 7 ΣΕΕ. Οι ανωτέρω λόγοι σε συνδυασμό με μια συντηρητική ανάγνωση της διάταξης από την Επιτροπή (υπάρχουν και αυτοί που υποστηρίζουν ότι Επιτροπή θα πρέπει να αποτολμήσει να προσφύγει επικαλούμενη αυτοτελώς παραβίαση του άρθρου 2 ΣΕΕ)  έχουν ως αποτέλεσμα την ουσιαστική αδυναμία αυτοτελούς επίκλησης του άρθρου 2 ΣΕΕ και του Κράτους Δικαίου, στο πλαίσιο της ανωτέρω προσφυγής. Η αδυναμία αυτή οδήγησε σε αναζήτηση συνδυασμών της διάταξης με άλλες διατάξεις της Συνθήκης, όπως αυτές του άρθρου 3 παρ. 1 ΣΕΕ, σύμφωνα με την οποία «η Ένωση έχει σκοπό να προάγει την ειρήνη, τις αξίες της και την ευημερία των λαών της» και του άρθρου 13 παρ. 1 ΣΕΕ, σύμφωνα με την οποία «η Ένωση διαθέτει θεσμικό πλαίσιο που αποσκοπεί στην προώθηση των αξιών της…» δεν μπορούν να αποφέρουν αποτελέσματα λόγω του προγραμματικού χαρακτήρα των εν λόγω διατάξεων. Ίσως θα μπορούσε να προσφέρει στη συγκεκριμενοποίηση της παραβίασης εκ μέρους των Κρατών-μελών η προσθήκη στον παραπάνω συνδυασμό της διάταξης του άρθρου 4 παρ. 3 ΣΕΕ, που καθιερώνει την υποχρέωση της καλόπιστης συνεργασίας των Κρατών-μελών με την Ένωση, αν και γενικώς η Επιτροπή παρουσιάζεται επιφυλακτική στην επίκληση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 4 παρ. 3 ή του άρθρου 19 ΣΕΕ σύμφωνα με την οποία «τα κράτη μέλη προβλέπουν τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που είναι αναγκαία για να διασφαλίζεται η πραγματική δικαστική προστασία στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης», με το οποίο επιχειρείται η συγκεκριμενοποίηση της υποχρέωσης καλόπιστης συνεργασίας σε ότι αφορά τα εθνικά δικαστικά συστήματα. Λύσεις, εξάλλου, υπό προϋποθέσεις μπορεί να προσφέρει ο συνδυασμός του άρθρου 2 ΣΕΕ με τις διατάξεις για την Ευρωπαϊκή Ιθαγένεια, ιδιαίτερα όπως αυτές έχουν ερμηνευθεί δυναμικά από το Δικαστήριο. Χαρακτηριστικό των δυσκολιών που παρουσιάζονται είναι το γεγονός ότι απέναντι σε μια μείζονα προσπάθεια ελέγχου των ανωτάτων δικαστηρίων εκ μέρους της συντηρητικής Ουγγρικής Κυβέρνησης η Επιτροπή αναγκάσθηκε να καταφύγει στη νομοθεσία για την εφαρμογή της αρχής της μη διάκρισης λόγω ηλικίας για να αντιμετωπίσει την υποχρεωτική πρόωρη συνταξιοδότηση των ανωτάτων δικαστών που αποφάσισε η Ουγγρική Κυβέρνηση και όχι την αρχή του Κράτους Δικαίου αυτοτελώς (βλ C- 286/12, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας). Η ενωσιακή νομοθεσία για την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα χρησιμοποιήθηκε, εξάλλου, για να θεμελιώσει την προσφυγή της η Επιτροπή κατά της Ουγγαρίας, όταν η ίδια Ουγγρική Κυβέρνηση επέβαλλε την πρόωρη παύση της θητείας του ανεξάρτητου Επίτροπου για την προστασία των προσωπικών δεδομένων, με αρμοδιότητα να διασφαλίζει το συνταγματικό δικαίωμα στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και την πρόσβαση σε δεδομένα γενικού ενδιαφέροντος (βλ C- 288/12, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας). Αυτό, όμως, δεν είναι εφικτό πάντα. 

Την δικονομική τακτική, που εφάρμοσε στην περίπτωση της Ουγγαρίας, ακολουθεί η Επιτροπή και στην περίπτωση της Πολωνίας, αφού το Σώμα των Επιτρόπων αποφάσισε να παραπέμψει την πολωνική κυβέρνηση στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο για παραβίαση του δικαίου της ΕΕ σχετικά με το νόμο περί τακτικών δικαστηρίων και ειδικότερα το καθεστώς συνταξιοδότησης των δικαστών  που αυτός εισάγει. Οι αιτιάσεις της Επιτροπής αφορούν τη διάκριση λόγω φύλου, στο βαθμό που η νέα πολωνική νομοθεσία εισάγει διαφορετική ηλικία συνταξιοδότησης για γυναίκες δικαστές (60 ετών) και άνδρες δικαστές (65 ετών) κατά παράβαση του άρθρου 157 ΣΛΕΕ (αρχή ισότητας ανδρών και γυναικών για όμοια εργασία) και της Οδηγία 2006/54 (ισότητα των φύλων στην απασχόληση). Ακόμη, η Επιτροπή δηλώνει ότι προτίθεται με την προσφυγή της να εγείρει ζήτημα ανεξαρτησίας των πολωνικών δικαστηρίων στο βαθμό που ο Υπουργός Δικαιοσύνης έχει τη διακριτική ευχέρεια να παρατείνει τη θητεία των δικαστών, που έχουν συμπληρώσει την ηλικία συνταξιοδότησης κατά παράβαση του προαναφερθέντος άρθρου 19 παρ. 1 εδ. β ΣΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και αμερόληπτου δικαστηρίου).

Τα παραπάνω καταδεικνύουν ότι η προσφυγή για παράβαση του άρθρου 258 ΣΛΕΕ έχει περιορισμένη εμβέλεια, αφού μπορεί να χρησιμοποιηθεί μόνο σε μια κατά περίπτωση προσέγγιση (case-by-case basis) των παραβιάσεων και όχι για να αντιμετωπίσει μια κατάσταση συστηματικής παραβίασης των αξιών της ΕΕ. Με τον τρόπο, όμως, αυτό η Επιτροπή είναι δύσκολο να παρουσιάσει στο Δικαστήριο μια ξεκάθαρη και συνολική εικόνα συστηματικής παραβίασης των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ. Όπως παρατηρείται, η διαδικασία του άρθρου 258 ΣΛΕΕ με τον τρόπο που χρησιμοποιήθηκε από την Επιτροπή στην περίπτωση της Ουγγαρίας και τώρα στην περίπτωση της Πολωνίας «αν και μπορεί να προσφέρει ορισμένες σημαντικές νομικές νίκες, τελικά δεν καταφέρνει να αντιμετωπίσει ευρύτερα θεσμικά θέματα, που απειλούν τα ίδια τα θεμέλια του κράτους δικαίου και των αρχών της φιλελεύθερης δημοκρατίας». 

4. Συμπερασματικές παρατηρήσεις

(α) Ο σεβασμός της αρχής του Κράτους Δικαίου ιδιαίτερα από τα Κράτη-μέλη είναι κομβικής σημασίας για τη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Ωστόσο, οι  «κρίσεις Κράτους Δικαίου» που παρατηρούνται τα τελευταία χρόνια σε Κράτη-μέλη, ως αποτέλεσμα «συστημικών παραβιάσεων» της αρχής εκ μέρους τους καταδεικνύουν ότι η προσπάθεια εμβάθυνσης της αρχής πρέπει να είναι διαρκής και επίμονη, ενώ θέτει προς συζήτηση το ζήτημα της αποτελεσματικότητας των διαθέσιμων μηχανισμών της Ένωσης για τη διασφάλιση της αρχής του Κράτους Δικαίου. 

(β) Η ενεργοποίηση από την Επιτροπή για πρώτη φορά του άρθρου 7 ΣΕΕ (έστω του προληπτικού μηχανισμού), σε συνδυασμό με την προσφυγή κατά της Πολωνίας στο Δικαστήριο, είναι από μόνη της σημαντική ενέργεια, αφού αφενός έχει έναν υψηλό πολιτικό συμβολισμό και αφετέρου θα δώσει την ευκαιρία να δοκιμαστεί στην πράξη η επάρκεια και η αποτελεσματικότητα των μηχανισμών διασφάλισης του Κράτους Δικαίου στα Κράτη-μέλη της Ένωσης. Έτσι, αυτό που μέχρι σήμερα διαπιστώνει πρωτίστως η θεωρεία, μπορεί να καταδειχθεί στην πράξη και να δημιουργήσει το πολιτικό υπόβαθρο για την αναγκαία ενίσχυση των ενωσιακών μηχανισμών σε μια μελλοντική τροποποίηση των Συνθηκών.

(γ) Η πρόσφατη αντίδραση της Επιτροπής στην περίπτωση της Πολωνίας θα δοκιμάσει, εξάλλου, και την πολιτική βούληση των υπολοίπων Κρατών-μελών να λάβουν μέτρα σε προσπάθειες ακύρωσης του πολιτικού στόχου της «ανατολικής διεύρυνσης», που ήταν η διασφάλιση και εμβάθυνση της φιλελεύθερης δημοκρατίας στα υποψήφια πρώην κομμουνιστικά κράτη της ανατολικής και κεντρικής Ευρώπης. Ο στόχος αυτός ενσωματώθηκε στα «κριτήρια της Κοπεγχάγης» και στη σχετική διαδικασία έλεγχου υπήχθησαν οικιοθελώς τα υποψήφια Κράτη-μέλη με την αίτηση προσχώρησής τους. Το γεγονός αυτό εμποδίζει κυβερνήσεις των εν λόγω Κρατών-μελών από το να διολισθαίνουν από τις αξίες της Ένωσης, για το σεβασμό των οποίων δεσμεύτηκαν. Τέτοια, πολιτική βούληση ουσιαστικής αντίδρασης δεν επέδειξαν, πάντως, στην ευθεία αμφισβήτηση των αξιών της Ένωσης με δηλώσεις, όπως αυτή του Ούγγρου Πρωθυπουργού Viktor Orbán, στις 26/7/2014, σύμφωνα με τον οποίο «We are parting ways with western European dogmas, making ourselves independent from them … We have to abandon liberal methods and principles of organising a society. The new state that we are building is an illiberal state, a non-liberal state» (η δήλωση τίθεται αμετάφραστη για ευνόητους λόγους).

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Αν. Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ

Έδρα Jean Monnet

mchrysom@gmail.com