CES-Duth Working Paper 2/2018
Η ολοκλήρωση του πρώτου σταδίου των διαπραγματεύσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης με το Ηνωμένο Βασίλειο: ένα βήμα πιο κοντά στο BREXIT;
Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Αναπληρωτής Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ
(H μελέτη δημοσιεύτηκε στις 12/2/2018 στο περιοδικό Digestaonline)
Σε συνέχεια του βρετανικού δημοψηφίσματος της 23ης Ιουνίου 2016 και την επικράτηση των υποστηρικτών της αποχώρησης του Ηνωμένου Βασιλείου (Leavers) από την Ένωση και αφού αντιμετωπίστηκαν εσωτερικά (συνταγματικά) ζητήματα, στις 29 Μαρτίου 2017 με αρκετή καθυστέρηση η Βρετανική Κυβέρνηση γνωστοποίησε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο την πρόθεσή του Ηνωμένου Βασιλείου (ΗΒ) να αποχωρήσει από την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) σύμφωνα με το άρθρο 50 ΣΕΕ. Στις 29 Απριλίου 2017 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (ΕΕ 27) ενέκρινε τους προβλεπόμενες από την εν λόγω διάταξη προσανατολισμούς (πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές) για τη διαπραγμάτευση από την Ένωση της Συμφωνίας Αποχώρησης ενώ στις 22 Μαΐου 2017 το Συμβούλιο (Γενικές Υποθέσεις, ΕΕ 27) εξουσιοδότησε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αρχίσει διαπραγματεύσεις με το ΗΒ και εξέδωσε οδηγίες για τη διαπραγμάτευση, εξειδικεύοντας τους προσανατολισμούς του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Οι διαπραγματεύσεις μεταξύ των δύο πλευρών ξεκίνησαν στα μέσα Ιουνίου 2017. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η διαπραγμάτευση εξελίσσεται κατά στάδια (φάσεις) και με προκαθορισμένη ατζέντα θεμάτων ανά στάδιο. Η μετάβαση από το ένα στάδιο στο επόμενο εξαρτάται από σχετική απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβούλιου με την οποία διαπιστώνεται επαρκής κάθε φορά πρόοδος. Παρά τη σταδιακή προσέγγιση των διαπραγματεύσεων τηρείται η αρχή σύμφωνα με την οποία «δεν υπάρχει συμφωνία σε τίποτα έως ότου επιτευχθεί συμφωνία σε όλα». Έτσι, «επιμέρους στοιχεία δεν μπορούν να διευθετούνται ιδιαιτέρως». Για το πρώτο στάδιο των διαπραγματεύσεων το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (ΕΕ 27) όρισε κατά προτεραιότητα τα εξής προς διευθέτηση ζητήματα:
• Την επίτευξη συμφωνίας στο ζήτημα των αμοιβαίων εγγυήσεων για τη διασφάλιση του καθεστώτος και των δικαιωμάτων, που απορρέουν από το δίκαιο της ΕΕ κατά την ημερομηνία αποχώρησης για τους πολίτες της ΕΕ και του ΗΒ και τις οικογένειές τους, που θίγονται από την αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση,
• Τον ενιαίο δημοσιονομικό διακανονισμό (ο λεγόμενος «λογαριασμός Brexit»), που θα περιλαμβάνει τις υποχρεώσεις του ΗΒ, που απορρέουν από το τρέχον Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (ΠΔΠ), καθώς και όσα σχετίζονται με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ), το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΤΑ) και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ),
• Την εξεύρεση «ευέλικτων και δημιουργικών λύσεων», που να συνάδουν με το ενωσιακό δίκαιο και να σέβονται την ακεραιότητα της έννομης τάξης της Ένωσης, στο ζήτημα των συνόρων της Βόρειας Ιρλανδίας και της Δημοκρατίας της Ιρλανδίας, όπως αυτές ρυθμίστηκαν με τη «Συμφωνία της Μεγάλης Παρασκευής» (1998), την οποία υποστηρίζει η Ένωση ως μέσο για την ειρήνευση και τη συμφιλίωση. Λόγω «των μοναδικών περιστάσεων στο νησί» θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να αποφευχθεί η δημιουργία «σκληρών συνόρων». Στο πλαίσιο αυτό η Ένωση θα πρέπει επίσης να αναγνωρίσει τις υπάρχουσες διμερείς συμφωνίες και ρυθμίσεις μεταξύ του ΗΒ και της Ιρλανδίας.
Οι δύο διαπραγματευτικές ομάδες, αυτή της Ευρωπαϊκής Ένωσης υπό το Michael Barnier και αυτή της βρετανικής κυβέρνησης υπό το David Davis, πραγματοποίησαν έξι (6) διαπραγματευτικούς γύρους μέχρι τις 9 – 10 Νοεμβρίου 2017 και αντιμετώπισαν το σύνολο των θεμάτων του πρώτου διαπραγματευτικού σταδίου καθώς και άλλα επιμέρους θέματα. Η πρόοδος που επιτεύχθηκε προς την επίτευξη συμφωνίας αποτυπώθηκε στην «Κοινή Έκθεση των διαπραγματευτών» (Join Report of negotiators), που επικυρώθηκε (εγκρίθηκε) στις 8 Δεκεμβρίου 2017 από την Βρετανίδα Πρωθυπουργό Theresa May και τον Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Jean-Claude Juncker. Με βάση την παραπάνω «Κοινή Έκθεση» και την ίδια ημέρα η Επιτροπή απευθύνθηκε με Ανακοίνωσή της προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (ΕΕ 27) σχετικά με την πρόοδο των διαπραγματεύσεων κατά το πέρας του πρώτου σταδίου τους. Η Επιτροπή με Ανακοίνωσή της πρότεινε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο «να συμπεράνει ότι έχει σημειωθεί ικανοποιητική πρόοδος κατά την πρώτη φάση των διαπραγματεύσεων σχετικά με την εύτακτη αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση, επιτρέποντας την μετάβαση των διαπραγματεύσεων στο δεύτερο τους στάδιο». Στις 15 Δεκεμβρίου 2017, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο επιβεβαίωσε ότι υπήρξε ικανοποιητική πρόοδος και ενέκρινε νέες κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με το δεύτερο στάδιο των διαπραγματεύσεων.
0ρισμένες συμπερασματικές παρατηρήσεις:
(α) Η πορεία και η πολυπλοκότητα των διαπραγματεύσεων για μια «εύτακτη αποχώρηση του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση» κατέδειξαν ότι η αποδέσμευση ενός Κράτους-μέλους δεν είναι απλή και εύκολη υπόθεση, πολύ περισσότερο δεν μπορεί να είναι άμεση, όπως υποστήριζαν οι σκληρότεροι Brexiteers, που θεωρούσαν ότι το ΗΒ θα μπορούσε γρήγορα να πετύχει μια εμπορική συμφωνία, με την ΕΕ να υποχωρεί αμέσως στις βρετανικές απαιτήσεις. Και αυτή δεν είναι η μόνη αυταπάτη που δημιουργήθηκε κατά το βρετανικό Δημοψήφισμα της 23ης Ιουνίου 2016. Φαίνεται ότι η βρετανική πλευρά υπερεκτίμησε τις δυνατότητές της και υποτίμησε τους 27, που βρήκε απέναντί της. Το γεγονός, όμως, ότι «η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου έδειξε προθυμία να συμβιβαστεί σε ορισμένα δύσκολα ζητήματα υποδηλώνει ότι αναγνώρισε ότι η λύση της «μη συμφωνίας» (hard brexit) είναι κακή ιδέα».
(β) Η πρώτη εφαρμογή του άρθρου 50 ΣΕΕ για την (εθελούσια) αποχώρηση Κράτους-μέλους καταδεικνύει ότι η όλη διαδικασία χαρακτηρίζεται από ασυμμετρία, με το αποχωρούν Κράτος-μέλος να εμφανίζεται διαπραγματευτικά αδύναμο, ιδιαίτερα όταν συναντά απέναντί του την πλευρά της Ένωσης, που παρουσιάστηκε εξαιρετικά συμπαγής και καλά οργανωμένη. Πολύ περισσότερο όταν, όπως υποστηρίζεται από πολλούς, η Βρετανική Κυβέρνηση παρουσιάστηκε σχετικά απροετοίμαστη και ανέτοιμη, λόγω και των εσωτερικών της αντιφάσεων.
(γ) Δεν μπορεί να γίνει εκτίμηση του προϊόντος της διαπραγμάτευσης αλλά και της προσέγγισης σε αυτές εκ μέρους της Βρετανικής Κυβέρνησης, αν δεν ληφθεί υπόψη η εσωτερική πολιτική κατάσταση στο Ηνωμένο Βασίλειο. Με την Κυβέρνηση των Συντηρητικών να είναι αποδυναμωμένη μετά την απώλεια της πλειοψηφίας στις εκλογές, που ακολούθησαν του δημοψηφίσματος, με την Πρωθυπουργό Theresa May να προσπαθεί να ισορροπήσει στο εσωτερικό της Κυβέρνησής της τις θέσεις των οπαδών του «σκληρού» και του «μαλακού Brexit» ενώ θα πρέπει ταυτόχρονα να υπολογίζει τις απαιτήσεις του Δημοκρατικού Ενωτικού Κόμματος (DUP), στους βουλευτές του οποίου στηρίζεται η Κυβέρνησή της, το αποτέλεσμα των διαπραγματεύσεων δεν θα μπορούσε να είναι διαφορετικό. Θα μπορούσε να ισχυριστεί κανείς ότι η βρετανική πλευρά παρουσιάστηκε υποχωρητική στα κύρια ζητήματα του πρώτου σταδίου (δικαιώματα πολιτών και δημοσιονομικό διακανονισμό) για να πετύχει το άνοιγμα της συζήτησης για τις μελλοντικές σχέσεις του ΗΒ με την Ένωση. Ωστόσο, αυτό αμφισβητείται έντονα τόσο λόγω των μεγάλων εκκρεμοτήτων, που αφέθηκαν προς διευθέτηση στο δεύτερο στάδιο ενώ οι κατευθυντήριες γραμμές του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 15ης Δεκεμβρίου 2017 για το στάδιο αυτό δεν καταλείπουν αμφιβολία ως το αντικείμενο τους. Η σύναψη μιας συμφωνίας των μελλοντικών σχέσεων δεν μπορεί να υπάρξει πριν το ΗΒ καταστεί «τρίτο κράτος». Στο μόνο που μπορεί να ελπίζει η βρετανική πλευρά είναι μια πολιτική Δήλωση, με το περίγραμμα της μελλοντικής σχέσης, που θα προσαρτηθεί στη Συμφωνία Αποχώρησης.
(δ) Η «Κοινή Έκθεση των διαπραγματευτών» για την πρόοδο που σημειώθηκε στο πρώτο στάδιο των διαπραγματεύσεων και η οποία τέθηκε υπόψη του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου δεν αποτελεί την οριστική Συμφωνία Αποχώρησης αλλά αποτυπώνει μια γενική συν-αντίληψη ως βάση των διαπραγματεύσεων στο επόμενο στάδιο, όπου θα επιχειρηθεί η νομική διατύπωση της Συμφωνίας. Ωστόσο, παραμένουν σοβαρές εκκρεμότητες και λεπτομέρειες που μπορούν να καθυστερήσουν ή και να οδηγήσουν σε ναυάγιο τις διαπραγματεύσεις: το ακανθώδες ζήτημα του συνόρου στην Ιρλανδία, λεπτομέρειες όχι αμελητέες σχετικά με τα δικαιώματα των πολιτών ειδικά στο θέμα των εγγυήσεων για το οποίο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, που θα εγκρίνει τη Συμφωνία, δείχνει ιδιαίτερο ενδιαφέρον, καθώς επίσης ο καθορισμός του ύψους του δημοσιονομικού διακανονισμού και του χρονοδιαγράμματος των βρετανικών καταβολών αλλά και το ζήτημα της διακυβέρνησης της Συμφωνίας Αποχώρησης. Στα ζητήματα αυτά θα πρέπει να προστεθεί και αυτό του καθορισμού της μεταβατικής περιόδου που απαιτεί η βρετανική πλευρά για να αντιμετωπίσει τις τεράστιες εσωτερικές προκλήσεις που γεννά το Brexit (αντικατάσταση ενωσιακής νομοθεσίας, απορρόφηση οικονομικών επιπτώσεων, σχέση με τρίτες χώρες κα). Η μεταβατική περίοδος, που συνδυάζεται υποχρεωτικά με την εφαρμογή από το ΗΒ του συνόλου του ενωσιακού κεκτημένου ενώ αυτό θα έχει αποχωρήσει από την Ένωση, τείνει κατά τον St. Peers «να μετατρέψει το Ηνωμένο Βασίλειο σταδιακά από ένα ημιαπομονωμένο μέλος σε ένα ημιανεξάρτητο μη - μέλος της ΕΕ» για μεγάλο χρονικό διάστημα.
(ε) Η λήξη του πρώτου σταδίου των διαπραγματεύσεων αποτελεί αναμφίβολά ένα βήμα που φέρνει το Brexit εγγύτερα, ωστόσο οι εκκρεμότητες που άφησε δημιουργούν ερωτηματικά για το κατά πόσο αυτό θα αποδειχθεί σταθερό και όχι μετέωρο. Δημιουργεί σχετική ικανοποίηση στην πλευρά της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τόσο ως προς το αποτέλεσμα όσο και ως την ενότητα που αυτή παρουσίασε διαπραγματευόμενη. Από την άλλη πλευρά η Theresa May φαίνεται να κερδίζει χρόνο αλλά το αποτέλεσμα αφήνει ανικανοποίητους τους σκληρούς Brexiteers και σχετικά απογοητευμένους τους οπαδούς του Remain. Ωστόσο ξεκαθαρίζει την ατμόσφαιρα για τις δυνατότητες και τις στοχεύσεις της βρετανικής πλευράς.
Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Αν. Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ
Έδρα Jean Monnet
mchrysom@gmail.com
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου