CES-DUTH Νέα Ελληνική Νομική Σκέψη 2/2016

Σύστημα για την Εμπορία Δικαιωμάτων Εκπομπών Αερίων του Θερμοκηπίου:

Ευρωπαϊκό και Ελληνικό Δίκαιο 

Αγγελική Ζησιού, Δικηγόρος, ΜΔΕ Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο της Ενέργειας

ΣΗΜΕΙΩΜΑ ΣΥΝΤΑΞΗΣ CES-DUTH Blogspot

Παρουσιάζουμε σήμερα στη σειρά Νέα Ελληνική Νομική Σκέψη τη μελέτη της κ Αγγελικής Ζησιού με θέμα: Σύστημα για την Εμπορία Δικαιωμάτων Εκπομπών Αερίων του Θερμοκηπίου: Ευρωπαϊκό και Ελληνικό Δίκαιο, που αποτέλεσε τη Διπλωματική της Εργασία στο πλαίσιο του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών της Νομικής Σχολής του ΔΠΘ «Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο της Ενέργειας». Η Διπλωματική Εργασία κατά την υποστήριξή της αξιολογήθηκε με το βαθμό Άριστα και αποτελεί χαρακτηριστικό δείγμα της εξαιρετικής δουλειάς, που γίνεται τόσο από τους διδάσκοντες όσο και, κυρίως, από τους σπουδαστές του εν λόγω Μεταπτυχιακού Προγράμματος. 

                                                                                                                               

                                                                                                              ΜΔΧ                                                                                                                                                              

ΠΡΟΛΟΓΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ

 Η κλιματική αλλαγή είναι μία από τις μεγαλύτερες περιβαλλοντικές προκλήσεις της εποχής μας με ορατές επιπτώσεις. Παρατεταμένες περίοδοι ξηρασίας, συχνές και έντονες καταιγίδες, πλημμύρες, αυξημένες ημέρες καύσωνα και περισσότερες πυρκαγιές καταμαρτυρούν την μεταβολή του κλίματος. Ολοένα και συχνότερα οι επιστήμονες αποδίδουν την ένταση των φυσικών φαινομένων σε ανθρωπογενείς παράγοντες, με το φαινόμενο του θερμοκηπίου να αποτελεί την κύρια αιτία για την αύξηση της θερμοκρασίας του πλανήτη. Κάθε μία από τις τρεις τελευταίες δεκαετίες ήταν θερμότερη από την προηγούμενή της και οι προβλέψεις για το μέλλον διαγράφονται δυσοίωνες. Συγκεκριμένα, η θερμοκρασία αναμένεται να αυξηθεί περίπου 1,2oC πάνω από τα σημερινά επίπεδα (και συνολικά 2oC σε σχέση με τα επίπεδα της προβιομηχανικής περιόδου) γεγονός που θα επιφέρει μη αναστρέψιμες αλλαγές στο παγκόσμιο περιβάλλον.

Υπό το πρίσμα αυτό η διεθνής συνεργασία για τη λήψη μέτρων θεωρήθηκε επιτακτική. Η Σύμβαση-Πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την αλλαγή του κλίματος, καθώς και το πρωτόκολλο του Κιότο, που ακολούθησε, ήταν οι κυριότερες προσπάθειες συντονισμού με τη συμμετοχή των περισσοτέρων χωρών παγκοσμίως, στην καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής. Η Ευρωπαϊκή Ένωση αρωγός της όλης προσπάθειας, επιδεικνύοντας μάλιστα υπερβάλλοντα ζήλο, συνεχίζει να δεσμεύεται διεθνώς, θέτοντας μακρόπνοους στόχους μείωσης των εκπομπών της. Όπλο της στην όλη προσπάθεια αποτέλεσε η Οδηγία 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας (όπως τροποποιήθηκε), με την οποία εγκαθιδρύθηκε ένα από τα μεγαλύτερα συστήματα εμπορίας ρύπων παγκοσμίως, δικαιώνοντας τους εμπνευστές του.

Στόχος της συνημμένης μελέτης είναι να προσεγγίσει τα βασικά χαρακτηριστικά του Συστήματος Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπής (ΣΕΔΕ) μέσα από μια ουσιαστική περιγραφή της λειτουργίας του ώστε να γίνει αντιληπτή η συμβολή του, ως μέτρο πολιτικής για το κλίμα, αλλά και να καταδειχθούν ενδεχόμενες δυσλειτουργίες και ελλείψεις αυτού τόσο στο ευρωπαϊκό όσο και στο ελληνικό επίπεδο.

Αναλυτικότερα η μελέτη διαρθρώνεται σε τέσσερα μέρη. Στο πρώτο μέρος επιχειρείται μια συνοπτική παρουσίαση της νομοθετικής εξέλιξης στο πλαίσιο της διεθνούς εννόμου τάξεως ως προς την αντιμετώπιση και την πρόληψη της κλιματικής αλλαγής. Με σημείο εκκίνησης το έργο της Διακυβερνητικής Επιτροπής για την Κλιματική Αλλαγή και τη Συνδιάσκεψη του Ρίο παρουσιάζεται η Σύμβαση-Πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για τις κλιματικές μεταβολές (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) με την οποία η διεθνής κοινότητα προσπάθησε να θέσει τις ελάχιστες υποχρεώσεις στα συμβαλλόμενα μέρη της και, κυρίως, στα ανεπτυγμένα κράτη, υπογραμμίζοντας με αυτό τον τρόπο τις κοινές αλλά διαφοροποιημένες ευθύνες τους. Ακολουθεί η αναφορά στο Πρωτόκολλο του Κιότο και στην υιοθέτηση για πρώτη φορά νομικά δεσμευτικών στόχων μείωσης των εκπομπών. Τελευταίος σταθμός η Συνδιάσκεψη του Παρισιού, που πραγματοποιήθηκε από τις 30 Νοεμβρίου έως τις 11 Δεκεμβρίου 2015, καταδεικνύοντας την προσπάθεια της διεθνούς κοινότητας να γεφυρώσει τη σημερινή κατάσταση και την κλιματική ουδετερότητα πριν από το τέλος του αιώνα. Το πρώτο μέρος κλείνει με τις πρωτοβουλίες της ΕΕ για την καταπολέμηση της αλλαγής του κλίματος, τους στόχους 20-20-20 και το πλαίσιο για το 2030 σε μια προσπάθειά της να ανταποκριθεί στις διεθνείς της δεσμεύσεις αλλά και να απαντήσει ουσιαστικά στο πρόβλημα της κλιματικής αλλαγής.

Στο δεύτερο μέρος, αρχικά, εκτίθεται η ιστορική και νομοθετική εξέλιξη του ΣΕΔΕ, περιλαμβάνοντας όλες τις νομοθετικές αλλαγές από τις οποίες έχει διέλθει η Οδηγία 2003/87 για το ΣΕΔΕ, αλλαγές η οποίες συνόδεψαν τη λειτουργία του. Ακολούθως, αναλύεται η δομική και λειτουργική του διάρθρωση. Δίδεται το πεδίο εφαρμογής του ΣΕΔΕ και οι κανόνες που διέπουν τη λειτουργία του ενώ, τέλος, φωτίζονται και οι επιμέρους πτυχές συμμόρφωσης με αυτό, όπως και το πλαίσιο επιβολής κυρώσεων για την διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργία του.

 Στο τρίτο μέρος παρουσιάζεται η εφαρμογή του ΣΕΔΕ σε εγχώρια κλίμακα. Ύστερα από μία σύντομη αναδρομή στο νομοθετικό πλαίσιο με το οποίο η χώρα μας ενσωμάτωσε όλα τα διεθνή και ευρωπαϊκά νομοθετικά μέτρα στην ελληνική έννομη τάξη, περιγράφεται η λειτουργία του ΣΕΔΕ σε εθνικό επίπεδο, το Εθνικό Σχέδιο Κατανομής τόσο για τις σταθερές εγκαταστάσεις όσο και για τις αερομεταφορές, στοιχεία των πλειστηριασμών που διενεργήθηκαν για τη χώρα μας και ο τρόπος επιβολής κυρώσεων σε εθνικό επίπεδο. Τέλος, παρατίθενται στατιστικά δεδομένα για τις επαληθεύσεις των εκπομπών των σημαντικότερων ελληνικών βιομηχανιών και αεροπορικών εταιριών, που συμμετέχουν στο ΣΕΔΕ.

Στο τέταρτο μέρος επιχειρείται μια κριτική επισκόπηση του ΣΕΔΕ. Η ερώτηση, όμως, αν αυτό επιτελεί επιτυχώς το σκοπό για τον οποίο δημιουργήθηκε, δεν επιδέχεται εύκολης απάντησης καθώς θα πρέπει να κριθεί υπό Το πρίσμα διάφορων παραμέτρων. Οι παράμετροι αυτοί δεν είναι άλλοι από τους στόχους, που ορίζονται στο άρθρο 1 της Οδηγίας 2003/87/ΕΚ για το ΣΕΔΕ, δηλαδή η «μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό» με το μέγιστο δυνατό περιβαλλοντικό αποτέλεσμα «ώστε να συνεισφέρει στα επίπεδα μειώσεων που θεωρούνται επιστημονικώς απαραίτητα για την αποφυγή της επικίνδυνης αλλαγής του κλίματος». Υπό το πρίσμα αυτό αποτιμάται η συμβολή του ΣΕΔΕ σε περιβαλλοντικό και οικονομικό επίπεδο ενώ επιχειρείται η καταγραφή των επιμέρους προβλημάτων εναρμόνισης μεταξύ των Κρατών-μελών.

Σήμερα ένα χρόνο μετά τη Συμφωνία του Παρισιού για το κλίμα οι δεσμεύσεις που ανέλαβε η διεθνής κοινότητα τίθενται σε ισχύ (4/11/2016), αφού 79 από τα 197 συμβαλλόμενα κράτη της UNFCCC έχουν επικυρώσει τη Συμφωνία, συμπεριλαμβανομένης και της ΕΕ. Με μεγάλη πλειοψηφία και διαδικασίες fast track το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο παρέσχε την έγκρισή του (σύμφωνη γνώμη) στην επικύρωση από το Συμβούλιο της συμφωνίας του Παρισιού για το κλίμα, η οποία στις 7 Οκτωβρίου 2016 κατατέθηκε ενώπιον του Γενικού Γραμματέα του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών, που είναι ο θεματοφύλακας της συμφωνίας του Παρισιού.

Με τον ΓΓ του ΟΗΕ Ban Ki-Moon να δηλώνει πως η συμφωνία του Παρισιού «Θα οδηγήσει στη μείωση της εκπομπής άνθρακα για μία πιο βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη και στη διατήρηση της αύξησης της παγκόσμιας θερμοκρασίας κάτω από τους 2 βαθμούς Κελσίου» και τον πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Jean-Claude Juncker  να επισημαίνει ότι «Σήμερα η Ευρωπαϊκή Ένωση μετέτρεψε τις φιλοδοξίες της για το κλίμα σε δράση για το κλίμα. Η συμφωνία του Παρισιού είναι η πρώτη του είδους της και χωρίς την Ευρωπαϊκή Ένωση δεν θα είχε καταστεί δυνατή.  Σήμερα, γι’ άλλη μια φορά, πρωτοστατήσαμε και αποδείξαμε ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση ενωμένη μπορεί να επιτυγχάνει τους στόχους της», δεν έχουμε παρά να ελπίζουμε ότι η διεθνής πολιτική για το κλίμα θα αποδώσει καρπούς, με την ΕΕ να διαδραματίζει σημαντικό ρόλο και το ΣΕΔΕ να βρίσκει το βηματισμό του επιτελώντας ολοένα και καλύτερα το στόχο της μείωσης των εκπομπών παράλληλα με την ανάπτυξη της πράσινης τεχνολογίας και της οικονομικής αποδοτικότητας.

Αναλυτικά η μελέτη εδώ

Αγγελική Ζησιού, ΜΔΕ Διεθνές και Ευρωπαϊκό Δίκαιο της Ενέργειας
a.zisiou@gmail.com

CES-DUTH SPOT στην Επικαιρότητα 5/2016

ΟΙ ΑΜΕΡΙΚΑΝΙΚΕΣ ΠΡΟΕΔΡΙΚΕΣ ΕΚΛΟΓΕΣ 2016: Τραμπ ή Κλίντον; 

Σύγκριση των θέσεων των δύο μονομάχων

Γιώργος Τζογόπουλος, Eιδικός Συνεργάτης Τομέα Διεθνών Σπουδών του ΔΠΘ

1. ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΑ

Η ψήφος υπέρ της αποχώρησης του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση στις 23 Ιουνίου επιβεβαίωσε, μεταξύ άλλων, τη γενική αδυναμία πρόβλεψης εκλογικών αποτελεσμάτων και τη μεγάλη διαφορά που χωρίζει την οικονομική και πολιτική ελίτ από πολλούς απλούς πολίτες. Υπό το πρίσμα αυτό, το αποτέλεσμα των Αμερικανικών προεδρικών εκλογών της 8ης Νοεμβρίου δεν μπορεί να θεωρείται δεδομένο. Μπορεί οι περισσότερες δημοσκοπήσεις να δείχνουν ότι η Χίλαρι Κλίντον προηγείται, όμως το «προφίλ» των πιθανών υποστηρικτών του Ντόναλντ Τραμπ είναι τέτοιο που δεν συμπεριλαμβάνεται απαραίτητα στις μετρήσεις της κοινής γνώμης. Πάντως, αν τελικά τα προγνωστικά επαληθευθούν αυτή τη φορά, η νίκη της Κλίντον θα αποδοθεί πολύ περισσότερο στην ανησυχία για μία πιθανή προεδρία Τραμπ παρά στην προσωπικότητά της ή στο πολιτικό της πρόγραμμα.  

Οι φετινές προεδρικές εκλογές στις Ηνωμένες Πολιτείες κρίνουν κατά κάποιο τρόπο αν θα υπάρχει συνέχεια στη διακυβέρνηση του Μπαράκ Ομπάμα. Από τη μία πλευρά, ο Τραμπ αντιπροσωπεύει το άγνωστο, το διαφορετικό. Εκμεταλλευόμενος την εσωτερική κρίση του Ρεπουμπλικανικού κόμματος κατάφερε να πάρει το χρίσμα του υποψήφιου προέδρου και χάρη στον εκκεντρικό του χαρακτήρα να εκπλήσσει με τις προτάσεις του στα διάφορα κομβικά ζητήματα. Από την άλλη πλευρά, η Χίλαρι Κλίντον εγγυάται μία σχετική ομαλότητα στην αμερικανική πολιτική. Δεν εντυπωσιάζει με τη ρητορική και το πρόγραμμά της, αλλά η πιθανή της νίκη θεωρείται ως το «λιγότερο κακό» σενάριο συγκριτικά με την άγνωστη επαύριον μιας προεδρίας Τραμπ. 

Πριν παρουσιαστούν συνοπτικά οι θέσεις των δύο υποψηφίων για το αξίωμα του Προέδρου των ΗΠΑ στα κυριότερα θέματα, πρέπει να υπογραμμιστεί πως σε περίπτωση επικράτησης του Τραμπ είναι αβέβαιο κατά πόσο θα εφαρμόσει στην πράξη όσα έχει αναφέρει στην προεκλογική περίοδο. Ο ακραίος χαρακτήρας της προεκλογικής του ρητορικής ίσως ακολουθηθεί από στροφή στο ρεαλισμό με δεδομένο τον αντιφατικό χαρακτήρα πολλών δηλώσεών του.  Επίσης, τo σύστημα των συνταγματικών ελέγχων (checks and balances) δεν επιτρέπει ριζοσπαστικές κινήσεις. Παρόλα αυτά, με την ιδιότητα ως επικεφαλής των ενόπλων δυνάμεων, κάθε Αμερικανός πρόεδρος έχει τη δυνατότητα ελιγμών και καινούριων αποφάσεων στην εξωτερική πολιτική. Πολλά, επίσης, θα εξαρτηθούν από το επιτελείο το οποίο θα εργαστεί κοντά στο νέο πρόεδρο είτε αυτός είναι ο Τραμπ είτε η Κλίντον. 

Σε επίπεδο υποψήφιων αντιπροέδρων ο Μάικ Πενς, ο οποίος αποδέχθηκε την πρόταση του Τραμπ για τη θέση, θεωρείται περισσότερο ήπιος και μετρημένος και έχει μεγάλη εμπειρία από την πολιτική. Όσον αφορά την Κλίντον, ο Τιμ Κέιν υποστηρίζει τη διακομματική συνεργασία σε διάφορα μέτωπα αλλά είναι αρκετά σκληρός στις θέσεις του για την εξωτερική πολιτική, καθώς έπαιξε καθοριστικό ρόλο ώστε το Κογκρέσο να δώσει εξουσιοδότηση για την στρατιωτική καταπολέμηση του Ισλαμικού Κράτους.  Σε επίπεδο συμβούλων για θέματα εξωτερικής πολιτικής ισχυρό λόγο στο στρατόπεδο του Τραμπ αναμένεται να έχει ο Κάρτερ Πέιτζ. O Πέιτζ είναι ο ιθύνων νους της θεωρητικά φιλορωσικής προσέγγισης του υποψήφιου προέδρου των Ρεπουμπλικάνων.  Από την άλλη πλευρά, η Κλίντον βασίζεται πολύ στο σύμβουλό της Τζέικ Σάλιβαν, με τον οποίο συνεργάζεται από το 2008. Ο Σάλιβαν συνέβαλε στην κατάρτιση της συμφωνίας για το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν και σε περίπτωση νίκης της Κλίντον θα λάβει πιθανώς πολύ σημαντική θέση στο Λευκό Οίκο. 

2. ΕΛΛΑΔΑ

Ξεκινώντας με το ζήτημα της Ελλάδας, και κυρίως με αυτό της διαχείρισης της ελληνικής κρίσης, η ελληνική κυβέρνηση επενδύει στη στήριξη της αμερικανικής κυβέρνησης. Η επίσκεψη του προέδρου Μπαράκ Ομπάμα στα μέσα Νοεμβρίου στην Αθήνα είναι ενδεικτική της επιθυμίας της Ουάσιγκτον να παραμείνει η Ελλάδα στην ευρωζώνη, να υλοποιήσει τις απαραίτητες δομικές μεταρρυθμίσεις και να αποφασιστεί μια βιώσιμη λύση για το χρέος με τη συμμετοχή του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου στο τρίτο πρόγραμμα στήριξης. Μέσα στο πλαίσιο αυτό, μια πιθανή νίκη της Κλίντον εγγυάται τη συνέχιση της αμερικανικής υποστήριξης έστω και σε επίπεδο ρητορικής. Επίσης, ο Έλληνας πρωθυπουργός Αλέξης Τσίπρας έχει αναπτύξει ένα είδος συνεργασίας με την οικογένεια Κλίντον. Το Σεπτέμβριο 2015, για παράδειγμα, ήταν καλεσμένος ομιλητής σε ημερίδα που διοργάνωσε το ίδρυμα του συζύγου της Χίλαρι Κλίντον, και πρώην Αμερικανού προέδρου Μπιλ Κλίντον.  

Αντίθετα, ο Τραμπ δείχνει περισσότερο αδιάφορος για το ελληνικό ζήτημα. Πριν η ελληνική κυβέρνηση υπογράψει το τρίτο μνημόνιο τον Ιούλιο 2015, είχε αναφέρει πως η υπόθεση αφορούσε τη Γερμανία και όχι τις Ηνωμένες Πολιτείες. Συνεπώς, ο υποψήφιος των Ρεπουμπλικάνων δεν πρόκειται κατά πάσα πιθανότητα να λειτουργήσει ως αντίβαρο στη σκληρή γερμανική γραμμή, πιέζοντας προς την κατεύθυνση της αναδιάρθρωσης χρέους. Πέρα από το ζήτημα της ελληνικής κρίσης, επικρατεί προβληματισμός για την πιθανή μελλοντική εξέλιξη των σχέσεων του Τραμπ με τον πρόεδρο της Τουρκίας, Ταγίπ Ερντογάν. Μετά το αποτυχημένο πραξικόπημα,  ο εκκεντρικός δισεκατομμυριούχος είχε πει ότι η Αμερική δεν έπρεπε να ασκεί κριτική στον Τούρκο πρόεδρο για την πολιτική των εκκαθαρίσεων. Σε αντίθεση με τον Τραμπ, η Κλίντον αποδίδει πολύ μεγαλύτερη σημασία σε ζητήματα ανθρωπίνων δικαιωμάτων, δημιουργώντας κάποιες φορές αμηχανία στον Τούρκο πρόεδρο. 

3. ΕΥΡΩΠΗ

Το αποτέλεσμα των αμερικανικών προεδρικών εκλογών θα είναι καθοριστικό για το μέλλον των διατλαντικών σχέσεων.  Η ρητορική του Τραμπ φοβίζει τις Βρυξέλλες, καθώς είναι σαφές ότι ο υποψήφιος των Ρεπουμπλικάνων δεν επενδύει ιδιαίτερα στην αμερικανική συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι περισσότερο απαισιόδοξοι, μάλιστα, προβλέπουν επιστροφή στα πρώτα χρόνια του Τζορτς Μπους, όταν λόγω του πολέμου στο Ιράκ, η κρίση για τις διατλαντικές σχέσεις ήταν πρωτοφανής. Οι δηλώσεις του Τραμπ για πιθανή μείωση της στήριξης των Ηνωμένων Πολιτειών στο ΝΑΤΟ εντείνει την ευρωπαϊκή ανησυχία.  Από τη δική της πλευρά, η Κλίντον δεν πρόκειται να διαταράξει το αρμονικό κλίμα της συνεργασίας των ετών του Ομπάμα αλλά έχει απαιτήσεις από την Ευρωπαϊκή Ένωση σχετικά με την μάχη κατά της τρομοκρατίας. Ζητάει, δηλαδή, να αυξηθεί ο ευρωπαϊκός προϋπολογισμός ώστε να μπορέσει η Αμερική να μειώσει τις δαπάνες της. Πάντως, ενώ μια προεδρία Τραμπ θα αποτελέσει ουσιαστικό εμπόδιο για τις διατλαντικές σχέσεις, μια προεδρία Κλίντον απλώς θα θέσει νέες βάσεις. 

4. ΡΩΣΙΑ

Ίσως η πιο ενδιαφέρουσα πτυχή της αμερικανικής εξωτερικής πολιτικής υπό τη νέα ηγεσία θα είναι η διαμόρφωση των σχέσεων με τη Ρωσία. Ο Τραμπ προτείνει αυτό, που ιδίως μετά την έναρξη της ουκρανικής κρίσης, φαντάζει αδιανόητο για τους περισσότερους δυτικούς αναλυτές: την προσπάθεια προσέγγισης με το Ρώσο πρόεδρο, Βλαντιμίρ Πούτιν. Κατά την άποψη του υποψήφιου Ρεπουμπλικάνου προέδρου, με τον τρόπο αυτό, θα δημιουργηθεί προοπτική ουσιαστικής επίλυσης όχι μόνο της ουκρανικής κρίσης αλλά και της συριακής. Αντίθετα, η Κλίντον, η οποία έχει αποκαλέσει στον παρελθόν τον Πούτιν «bully», πρόκειται να συνεχίσει τη σκληρή αμερικανική γραμμή απέναντι στο Κρεμλίνο. Μάλιστα, συνδέει το ρωσικό ενδιαφέρον για τις αμερικανικές εκλογές με τη θεωρητική επιθυμία Πούτιν για μία νίκη του Τραμπ ώστε να αποδημήσει τον πολιτικό της αντίπαλο. 

Η θέση του Τραμπ για τη Ρωσία έχει δημιουργήσει προβληματισμό όχι μόνο στην Ευρώπη – ιδίως στις πρώην κομμουνιστικές χώρες– αλλά και στο ίδιο το Ρεπουμπλικανικό κόμμα. Ρεπουμπλικάνοι γερουσιαστές και πρώην γερουσιαστές αμφιβάλλουν για το κατά πόσο το μοντέλο του εκκεντρικού πολιτικού είναι βιώσιμο. Πολλοί από τους νεοσυντηρητικούς, μάλιστα, τόσο πολιτικοί όσο και διανοούμενοι νιώθουν τόσο αποξενωμένοι, που προτιμούν να ψηφίσουν την Κλίντον. Άλλωστε, βασική πτυχή της ιδεολογίας του νεοσυντηρητισμού είναι η σκλήρυνση της αμερικανικής προσέγγισης απέναντι στη Ρωσία. Σε περίπτωση επικράτησης του Τραμπ, λοιπόν, δεν αποκλείεται ο νέος Αμερικανός πρόεδρος να αντιμετωπίσει σημαντικά προβλήματα ελέγχου του κόμματός του αλλά και  έγκρισης των αποφάσεών του από το Κογκρέσο. 

5. ΑΣΙΑ

Βλέποντας προς την Ασία τόσο ο Τραμπ όσο και η Κλίντον δίνουν ιδιαίτερη έμφαση στην Κίνα. Η ρητορική τους είναι επιθετική με τον πρώτο να εστιάζει σε οικονομικά θέματα και τη δεύτερη σε πολιτικά. Συγκεκριμένα, ο Τραμπ κατηγορεί το Πεκίνο ότι χειραγωγεί το νόμισμά του και δεν σέβεται την αμερικανική πνευματική ιδιοκτησία. Η Κλίντον εμμένει στα ανθρώπινα δικαιώματα και την ελευθερία της έκφρασης. Ως βασική αρχιτέκτων της στροφής της Ουάσιγκτον προς την Ασία, καθώς διετέλεσε υπουργός εξωτερικών, η υποψήφια των Δημοκρατικών αναμένεται να συνεχίσει την αμερικανική πολιτική της στήριξης των ασιατικών συμμάχων της. Αντίθετα, ο Τραμπ έχει αναφέρει ότι τόσο η Ιαπωνία όσο και η Νότιος Κορέα θα πρέπει να βρουν μόνες τους τα οικονομικά μέσα για ενισχύουν την άμυνά τους. Τόσο ο Τραμπ όσο και η Κλίντον, πάντως, επενδύουν στο ρόλο της Κίνας με γνώμονα την εξεύρεση λύσης για το πυρηνικό πρόγραμμα της Βορείου Κορέας. 

6. ΜΕΣΗ ΑΝΑΤΟΛΗ

H καταπολέμηση του Ισλαμικού Κράτους στη Μέση Ανατολή αποτελεί βασική προτεραιότητα για τον Τραμπ και την Κλίντον. Ο πρώτος, ο οποίος έχει μεταβάλει την άποψή του αρκετές φορές, φαίνεται ότι καταλήγει στην ανάγκη στρατιωτικής καταπολέμησής του με τη συμμετοχή χερσαίων δυνάμεων. Παράλληλα, έχει πει ότι θα σταματήσει την αγορά πετρελαίου από τη Σαουδική Αραβία, αν η χώρα δεν συμβάλει αποτελεσματικά στη μάχη κατά του Ισλαμικού Κράτους και παρουσιάζεται σκεπτικός για τον αντίκτυπο της απομάκρυνσης της τρομοκρατικής οργάνωσης από τη Μοσούλη του Ιράκ, θεωρώντας ότι ίσως έτσι ευνοηθεί το Ιράν. 

Από τη δική της πλευρά, η Κλίντον υποστηρίζει τη σημερινή στρατιωτική επιχείρηση, παρόλο που θεωρεί ότι υπήρξε καθυστέρηση από την κυβέρνηση του Ομπάμα στην εκπαίδευση των μετριοπαθών δυνάμεων της αντιπολίτευσης στη Συρία. Τοποθετείται υπέρ της δημιουργίας ζώνης απαγόρευσης πτήσεων πάνω από τη Συρία, την εντατικοποίηση της αμερικανικής συνεργασίας με τις κουρδικές στρατιωτικές δυνάμεις στη Συρία και το Ιράκ και την εξάλειψη της διαδικτυακής προπαγάνδας του Ισλαμικού Κράτους.  Όσον αφορά τον πόλεμο κατά του Ιράκ το 2003, η Κλίντον είχε ψηφίσει υπέρ ένα χρόνο νωρίτερα αλλά πέρυσι είπε ότι η απόφαση ήταν λάθος. Όσον αφορά τον Τραμπ, ο οποίος τότε βρισκόταν εκτός πολιτικής, μάλλον τίθεται κατά, αλλά η θέση του δεν είναι απολύτως ξεκάθαρη λόγω αντιφατικών δηλώσεων. 

7. ΑΣΦΑΛΕΙΑ – ΡΙΖΟΣΠΑΣΤΙΚΟΠΟΙΗΣΗ 

Η πρόσφατη έκρηξη που πραγματοποιήθηκε στο Μανχάταν με δράστη έναν 28χρονο Αφγανό, έχει επαναφέρει τον εφιάλτη του τρόμου στην αμερικανική κοινωνία. Ακολούθως Τραμπ και Κλίντον προσπαθούν να πείσουν την κοινή γνώμη ότι μπορούν να εγγυηθούν την ασφάλεια, χωρίς, όμως, να τα καταφέρνουν. O Τραμπ, o ο οποίος επενδύει στη επιθετική ρητορική του κατά των μεταναστών, δεν έχει διευκρινίσει αν σκοπεύει να προχωρήσει στην κατηγοριοποίηση των μεταναστών με βάση την καταγωγή τους. Θα είναι, πάντως, πολύ δύσκολο στην πράξη να εφαρμόσει αντίστοιχες μεθόδους με αυτές που είχε ακολουθήσει ο Φράνκλιν Ρούζβελτ ύστερα από την επίθεση στο Περλ Χάρμπορ, όσον αφορά τη βίαια προσαγωγή και φυλάκιση Ιαπώνων που βρίσκονταν στην Αμερική. Στο παρελθόν το έχει απορρίψει αλλά έχει, επίσης, αναφέρει ότι στον πόλεμο απαιτούνται σκληρές αποφάσεις. 

Η Κλίντον εστιάζει περισσότερο στην καταπολέμηση της ριζοσπαστικοποίησης πιθανών τρομοκρατών σε αρχικό στάδιο. Προτείνει, δηλαδή, την απόδοση ιδιαίτερης έμφασης στον τρόπο ζωής τους και ενσωμάτωσής των μεταναστών και των παιδιών τους στην κοινωνία, ώστε είτε μέσω της σωστής εκπαίδευσης να μην καλλιεργηθεί η εξτρεμιστική λογική είτε αν υπάρχει τέτοια τάση να εντοπίζεται έγκαιρα. Και με αυτή τη μέθοδο, ωστόσο, τα αποτελέσματα μπορεί να είναι τελικά ακριβώς τα αντίθετα από τα επιθυμητά ενώ δεν πρέπει να υποτιμάται ο ρόλος του διαδικτύου.

8. ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ

Αν και παραδοσιακά το κόμμα των Ρεπουμπλικάνων τίθεται κατά της ενεργού συμμετοχής του κράτους, ο Τραμπ πρωτοπορεί και προτείνει αύξηση των δαπανών στις υποδομές. Επίσης, υπόσχεται φοροαπαλλαγές αλλά και δημιουργία νέων θέσεων εργασίας για τους Αμερικανούς πολίτες μέσω της επιστροφής της βάσης αμερικανικών εταιρειών στη χώρα. Όσον αφορά το ύψος του χρέους, το πρόγραμμά του είναι ασαφές. Άλλοτε κάνει λόγο για νέα διαπραγμάτευση επί του ζητήματος και άλλοτε για αντιμετώπιση του προβλήματος μέσω τόνωσης ανάπτυξης. Η Κλίντον, αντίθετα, ακολουθεί την παραδοσιακή ατζέντα των Δημοκρατικών και δίνει μεγάλη έμφαση στη μελλοντική φορολόγηση των πλουσίων και την αύξηση των δαπανών για την παιδεία. Υπόσχεται, ακόμα, αύξηση του κατώτατου μισθού. Αναφορικά με το ζήτημα του χρέους, δείχνει ότι αντιμετωπίζει το πρόβλημα με μεγαλύτερη σοβαρότητα αλλά δεν έχει καταθέσει πειστική πρόταση για τη βέβαιη και ασφαλή εξυπηρέτησή του. 

9. ΠΑΓΚΟΣΜΙΟΠΟΙΗΣΗ - ΕΜΠΟΡΙΟ

Όσον αφορά την παγκοσμιοποίηση και το εμπόριο, ο Τραμπ είναι θιασώτης μίας νέας πολιτικής που θα δώσει τέλος στη σημερινή «ασυδοσία». Για αυτό στρέφεται κατά των συμφωνιών που ενδεχομένως θα οδηγήσουν στη δημιουργία ζωνών ελεύθερου εμπορίου, θεωρώντας ότι με τον τρόπο αυτό προστατεύει το αμερικανικό εθνικό συμφέρον. Συγκεκριμένα, απορρίπτει τα σχέδια «TPP» και «TTIP», δηλαδή το ελεύθερο εμπόριο μεταξύ  Ηνωμένων Πολιτειών και χωρών της Ασίας από τη μία, και της Ευρωπαϊκής Ένωσης από την άλλη. Σε πολύ πιο δύσκολη θέση βρίσκεται σήμερα η πολιτική του αντίπαλος, Χίλαρι Κλίντον, η οποία συμφωνεί μεν ιδεολογικά με τα εν λόγω σχέδια αλλά αναγκάστηκε λόγω της έντασης της προεκλογικής εκστρατείας να στραφεί εναντίον τους. Πάντως, δεν αποκλείεται ο «ΤΡΡ», που αποτελεί προσωπικό στοίχημα του Ομπάμα, να περάσει από το Κογκρέσο μέχρι να ορκιστεί ο νέος πρόεδρος. 

10. ΠΑΙΔΕΙΑ

Τέλος, αναφορικά με το μέλλον της παιδείας στις Ηνωμένες Πολιτείες, τόσο ο Τραμπ όσο και η Κλίντον επικρίνουν την τακτική του αμερικανικού κράτους να κερδίζει πολλά χρήματα από το δανεισμό σε φοιτητές. Χαρακτηριστικό είναι πως το χρέος των φοιτητών την τελευταία δεκαετία αγγίζει τα 1,3 τρισεκατομμύρια δολάρια. Ωστόσο, ο Τραμπ δεν έχει εξηγήσει ακριβώς πώς σκέπτεται να διαμορφώσει την πολιτική του εκτός από κάποιες γενικές προτάσεις για ανάληψη ενεργότερου ρόλου από τις ιδιωτικές τράπεζες και οικονομική τιμωρία των κολεγίων, οι φοιτητές των οποίων αδυνατούν να ξεπληρώσουν τα δάνεια που έχουν λάβει. Από τη δική της πλευρά, η Κλίντον συνδέει τη δωρεάν εκπαίδευση στα πανεπιστήμια με το εισόδημα των οικογενειών, θεωρώντας ως όριο τα 85 χιλιάδες δολάρια ανά έτος. Επίσης, τοποθετείται υπέρ της εξυπηρέτησης του υπάρχοντος χρέους με σύναψη νέων δανείων με τα ίδια επιτόκια αλλά και διαγραφής μικρού τμήματός τους για τους νέους επιχειρηματίες. 

CES-Duth Working Paper 4/2016

Η διασφάλιση της αρχής του Κράτους Δικαίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση 

και η περίπτωση της Πολωνίας

Η Ευρωπαϊκή Ένωση βασίζεται σύμφωνα με το άρθρο 2 ΣΕΕ «στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες». Μεταξύ των παραπάνω «συνταγματικών θεμελίων», που συγκροτούν την αξιακή ταυτότητα της Ένωσης, κεντρική θέση κατέχει η αρχή/αξία του Κράτους Δικαίου, που υποχρεώνει σε σεβασμό της τόσο τα θεσμικά όργανα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους όσο και τα Κράτη-μέλη. H ένταξη της αρχής του Κράτους Δικαίου στην κοινοτική έννομη τάξη έγινε το 1986, όταν το ΔΕΚ στην διάσημη απόφασή του στην υπόθεση των Πρασίνων (Les Verts) διακήρυξε ότι «η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα συνιστά κοινότητα δικαίου υπό την έννοια ότι ούτε τα Κράτη-μέλη της ούτε τα θεσμικά της όργανα διαφεύγουν τον έλεγχο των πράξεών τους απέναντι στο βασικό καταστατικό χάρτη, που αποτελεί η Συνθήκη». Ο «συνταγματικός» νομοθέτης της Ένωσης ακολούθησε το 1992 με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ. Η αρχή του Κράτους Δικαίου αποτελεί για την Ένωση «συνταγματική αρχή τόσο με τυπικές όσο και με ουσιαστικές συνιστώσες», η οποία «είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με σεβασμό της δημοκρατίας και των θεμελιωδών δικαιωμάτων». Αυτός είναι, επίσης, ο λόγος για τον οποίο, σύμφωνα με το άρθρο 49 της ΣΕΕ, ο σεβασμός του Κράτους Δικαίου αποτελεί προϋπόθεση για την προσχώρηση ενός κράτους στην ΕΕ. Σε κάθε περίπτωση στο πλαίσιο της ενωσιακής έννομης τάξης το Κράτος Δικαίου παραμένει μια «ανοικτή» (open ended) έννοια με δυναμικό χαρακτήρα, με πολυσχιδές και αφηρημένο περιεχόμενο ενώ ως αρχή λειτουργεί ως «ομπρέλα» κάτω από την οποία περικλείονται τυπικά και ουσιαστικά στοιχεία ή επί μέρους αρχές, που αυτή τη φορά είναι συγκεκριμένες και κατ’ επέκταση δικαστικά ελέγξιμες (αρχή νομιμότητας, αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων κα).

Ο σεβασμός της αρχής του Κράτους Δικαίου ιδιαίτερα από τα Κράτη-μέλη είναι κομβικής σημασίας, αφού αφενός αποτελεί νομιμοποιητικό στοιχείο της διαδικασίας λήψης αποφάσεων της Ένωσης (Συμβούλιο, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο) και αφετέρου «παράγει» την αναγκαία αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των Κρατών-μελών και μεταξύ των Ευρωπαίων πολιτών, στην οποία εδράζεται το νομικό ενωσιακό οικοδόμημα μετά και την εγκαθίδρυση ενός Χώρου Ελευθερίας Ασφάλεια και Δικαιοσύνης και ιδιαίτερα της Συνεργασίας στις Αστικές και Ποινικές Υποθέσεις, που θεμελιώνονται στην αρχή «της αμοιβαίας αναγνώρισης των δικαστικών αποφάσεων και διαταγών». Ωστόσο τα τελευταία χρόνια η Ένωση, παράλληλα με την οικονομική κρίση, αντιμετωπίζει και «κρίσεις Κράτους Δικαίου», στο βαθμό που σε Κράτη-μέλη (Γαλλία, Ουγγαρία, Ρουμανία, Πολωνία) παρουσιάζονται παραβιάσεις της αρχής και γενικότερα των θεμελιωδών αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ, που δεν είναι μεμονωμένες ή περιστασιακές αλλά προσλαμβάνουν «συστηματικό χαρακτήρα». Η κατάσταση αυτή έδωσε το έναυσμα για να αναπτυχθεί μια εκτεταμένη συζήτηση, που διεξάγεται σε επιστημονικό, πολιτικό και θεσμικό επίπεδο και αφορά των επάρκεια των νομικών και πολιτικών μηχανισμών που προβλέπουν οι Συνθήκες για την αντιμετώπιση «συστημικών παραβιάσεων» του Κράτους Δικαίου από τα Κράτη-μέλη (προσφυγή για παράβαση κατά το άρθρο 258 ΣΛΕΕ και διαδικασία επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση ύπαρξης σοβαρής και διαρκούς παραβίασης από Κράτος-μέλος των αξιών του άρθρου 7 ΣΕΕ) και προχωρά στην αναζήτηση των ενδεδειγμένων λύσεων για την ενίσχυση των μηχανισμών διασφάλισης του Κράτους Δικαίου. Στο πλαίσιο αυτό εντάσσεται και υιοθέτηση από την Επιτροπή το 2014 «ενός νέου πλαισίου της ΕΕ για την ενίσχυση του Κράτους Δικαίου», που έρχεται να λειτουργήσει ως «μηχανισμός έγκαιρης προειδοποίησης» και να συμπληρώσει τα προβλεπόμενα από τις Συνθήκες νομικά και πολιτικά μέσα. Ο νέος μηχανισμός, που προκάλεσε μεγάλη επιστημονική συζήτηση και την αντίδραση των Κρατών-μελών, αποκτά ιδιαίτερη αξία από τη στιγμή, που για πρώτη φορά τέθηκε σε εφαρμογή το 2016 στην περίπτωση της Πολωνίας και βρίσκεται σήμερα σε εξέλιξη ο «διαρθρωμένος διάλογος» της Επιτροπής και των πολωνικών αρχών. 

Η επισυναπτόμενη μελέτη σκοπό έχει να παρακολουθήσει τις παραπάνω εξελίξεις. Έτσι, μετά από αυτή τη σύντομη Εισαγωγή, η μελέτη αρχικά προσεγγίζει την ενσωμάτωση στην ενωσιακή έννομη τάξη της αρχής του Κράτους Δικαίου, τη διαμόρφωση του εννοιολογικού της περιεχομένου και τη σημασία για την ευρωπαϊκή δικαιοταξία. Κατόπιν, αναλύει τα προβλεπόμενα από τη Συνθήκη νομικά και πολιτικά μέσα για τη διασφάλιση των αξιών της Ένωσης, επικεντρώνοντας την ανάλυση στην αποτελεσματικότητά τους για την αντιμετώπιση των «κρίσεων Κράτους Δικαίου» στα Κράτη-μέλη. Ακολούθως παρουσιάζεται το υιοθετηθέν από την Επιτροπή «νέο πλαίσιο της ΕΕ για την ενίσχυση του Κράτους Δικαίου», εντοπίζονται τα θετικά και αρνητικά του στοιχεία και συγκρίνεται με άλλες προταθείσες, κυρίως από την επιστημονική κοινότητα, λύσεις, καθώς και με την αντίστοιχη πρωτοβουλία των Κρατών-μελών στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Στην συνέχεια σκιαγραφείται η κατάσταση του Κράτους Δικαίου στην Πολωνία, που προκάλεσε στις αρχές του έτους την ενεργοποίηση του μηχανισμού «έγκαιρης προειδοποίησης» από την Επιτροπή και παρακολουθείται ο τρόπος με τον οποίο αυτός ξεδιπλώνεται στην περίπτωση της Πολωνίας. Στα Συμπεράσματα της μελέτης τονίζεται ότι παρά την σημασία, που έχει ο σεβασμός της αρχής του Κράτους Δικαίου από τα Κράτη-μέλη, τα μέσα που προβλέπονται από τις Συνθήκες για την διασφάλιση του σεβασμού της αρχής αποδεικνύονται εξαιρετικά ανεπαρκή και αναποτελεσματικά απέναντι σε «κρίσεις του Κράτους Δικαίου» σε αρκετά Κράτη-μέλη, ιδιαίτερα τα τελευταία χρόνια. Η οποία δε αποτελεσματικότητα μπορούν να αναπτύξουν υποσκάπτεται από την απροθυμία των Κρατών-μελών να καταφύγουν σε αυτά, αρκούμενα σε μια ήπια πολιτική διαχείρισης των κρίσεων. Οι τελευταίες πρωτοβουλίες, όπως αυτή της Επιτροπής με την υιοθέτηση ενός «νέου πλαισίου της ΕΕ για την ενίσχυση του Κράτους Δικαίου», παρά το γεγονός ότι δεν καλύπτουν αποφασιστικά «τα ελλείμματα αποτελεσματικότητας» των προβλεπόμενων από τις Συνθήκες μηχανισμών, κινούνται προς την ορθή κατεύθυνση και αποτελούν αναμφίβολα συμβολή στη συζήτηση για την αναζήτηση λύσεων που θα διασφαλίζουν το σεβασμό του Κράτους Δικαίου. Η ενεργοποίηση δε του νέου μηχανισμού στην περίπτωση της Πολωνίας κατά τη διάρκεια του 2016 έρχεται να ενισχύσει αυτήν την άποψη και να καταδείξει ότι ο σεβασμός του Κράτους Δικαίου από τα Κράτη-μέλη είναι υψηλά στην ατζέντα των ενωσιακών θεσμών, τουλάχιστον των υπερεθνικών εξ αυτών.  

Για να διαβάσετε τη μελέτη πατήστε  εδώ

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Αν. Καθηγητής Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Έδρα Jean Monnet

Διευθυντής του Τομέα Διεθνών Σπουδών της Νομικής Σχολής ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com

CES-DUTH SPOT στην Επικαιρότητα 4/2016

Μετά το Leave τι;

Η διαδικασία αποχώρησης του Η.Β. από την Ένωση βήμα – βήμα

Όπως είναι γνωστό στο Δημοψήφισμα, που διεξήχθη στο Ηνωμένο Βασίλειο (Η.Β.) στις 23 Ιουνίου 2016 με το ερώτημα της παραμονής ή της αποχώρησης του Η.Β. από την Ευρωπαϊκή  Ένωση, επικράτησαν οι υποστηρικτές της αποχώρησης (Leave) με ποσοστό 51,9% (η συμμετοχή προσέγγισε το 72%). Το αποτέλεσμα του Δημοψηφίσματος από νομικής απόψεως έχει συμβουλευτικό χαρακτήρα για την Κυβέρνηση του Η.Β. Ωστόσο, ήταν γνωστό με σαφήνεια και εκ των προτέρων ότι η Βρετανική Κυβέρνηση δεσμεύεται πολιτικά από το αποτέλεσμα (βλ. Conservative Party Manifesto 2015). Εξάλλου, ανακοινώνοντας την παραίτησή του ο D. Cameron μετά την επικράτηση των Leavers δήλωσε ότι το Η.Β. θα ενεργοποιήσει τη διαδικασία του άρθρου 50 ΣΕΕ, που επιτρέπει την αποχώρηση Κράτους-μέλους από την Ε.Ε. αποδεχόμενος το αποτέλεσμα του Δημοψηφίσματος. Ωστόσο, η ενεργοποίηση αυτή θα πρέπει να περιμένει τον διορισμό του διαδόχου του στην Πρωθυπουργία, που υπολογίζεται για τον Οκτώβριο του 2016. Η εξέλιξη αυτή έχει τα εξής αποτελέσματα:

Πρώτον, η Απόφαση Διευθέτησης του Φεβρουαρίου 2016 (βλ. CES-Duth Working Paper 3/2016) δεν τίθεται σε ισχύ, αφού ρητά αυτή προβλέπει ότι θα αρχίσει να παράγει αποτελέσματα την ημερομηνία κατά την οποία το Η.Β. θα ενημερώσει ότι έχει αποφασίσει να παραμείνει μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, δεν αποκλείεται ιδέες, συμβιβασμοί ή και ρυθμίσεις της να χρησιμοποιηθούν, ενδεχομένως ως σημεία εκκίνησης από την πλευρά του Η.Β., κατά τη διαπραγμάτευση των μελλοντικών σχέσεων Η.Β. με την Ε.Ε. ή ακόμη και σε μελλοντικές Συμφωνίες Προσχώρησης.

Δεύτερον, θέτει τα ζητήματα εφαρμογής του άρθρου 50 ΣΕΕ για την αποχώρηση Κράτους-μέλους, μιας διάταξης που και νέα είναι και παρουσιάζεται κατά γενική ομολογία σχετικά ατελής και χωρίς αναπτυγμένη πρακτική, αφού αποτελεί αντικείμενο επίκλησης για πρώτη φορά (η απόσυρση της Γροιλανδίας το 1985 δεν θεωρείται νομικά αποχώρηση Κράτους-μέλους)

Τρίτον, θέτει το ζήτημα των μελλοντικών σχέσεων του αποχωρούντος Η.Β. με την Ένωση. Στο ζήτημα αυτό στην παρούσα φάση λίγα μπορούν ειπωθούν, αφού ακόμη δεν έχει διαμορφωθεί η βρετανική θέση, ενώ μεταξύ των απόψεων των υποστηρικτών της αποχώρησης παρουσιάζονται σοβαρές αποκλίσεις.

Παρακάτω θα αναφερθούμε, κυρίως, στο δικαίωμα αποχώρησης Κράτους-μέλους και στην ακολουθητέα διαδικασία σύμφωνα με το άρθρο 50 ΣΕΕ.

5.1. Το δικαίωμα αποχώρησης από την Ευρωπαϊκή Ένωση

Το δικαίωμα αποχώρησης Κράτους-μέλους από την Ε.Ε. εισήχθη για πρώτη στο Πρωτογενές Δίκαιο με τη Συνθήκη της Λισαβόνας (2009), που ορίζει ότι «Κάθε κράτος μέλος μπορεί να αποφασίσει να αποχωρήσει από την Ένωση, σύμφωνα με τους εσωτερικούς συνταγματικούς του κανόνες». Πριν από την εξέλιξη αυτή το δικαίωμα αποχώρησης Κράτους-μέλους ήταν εξαιρετικά αμφιλεγόμενο. Κατά την κρατούσα άποψη, παρά την απουσία σχετικής διάταξης στις Συνθήκες, η αποχώρηση Κράτους-μέλους ήταν νομικά δυνατή κατ’ εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών. Υπήρχαν, πάντως, και αυτοί που υποστήριζαν ότι ο υπερεθνικός χαρακτήρα του ενοποιητικού εγχειρήματος και η ίδρυση της Ένωσης  ως μόνιμου οργανισμού απέκλειαν την αποχώρηση Κράτους-μέλους. Η «ρήτρα αποχώρησης» ενσωματώθηκε αρχικά στη Συνταγματική Συνθήκη (άρθρο Ι-59) και αποτέλεσε το προϊόν συμβιβασμού μεταξύ των διαφόρων τάσεων, βασιζόμενη στην παραδοχή ότι στο βαθμό που μια τέτοια αποχώρηση επιτρέπεται ούτως ή άλλως κατ’ εφαρμογή του διεθνούς δικαίου, θα ήταν σκόπιμο η διαδικασία αποχώρησης να ρυθμιστεί από το ενωσιακό δίκαιο κατά τρόπο που να ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα και τις ανάγκες της Ε.Ε. και των Κρατών-μελών της. Εξάλλου, λειτουργούσε ως «πολιτικό μήνυμα σε όσους τείνουν να υποστηρίζουν ότι η Ένωση είναι μια άκαμπτη οντότητα από την οποία είναι αδύνατο να αποχωρήσει κανείς». Η «ρήτρα αποχώρησης», που συμπεριλήφθηκε αμετάβλητη στη Συνθήκη της Λισαβόνας, καθιστά νομικά αδύνατη και πολιτικά προβληματική την αποχώρηση Κράτους-μέλους καθοιονδήποτε άλλο τρόπο, θέση που υιοθετεί, άλλωστε, και η Βρετανική Κυβέρνηση. Το άρθρο 50 ΣΕΕ για την άσκηση του δικαιώματος αποχώρησης δεν προβλέπει ουσιαστικές προϋποθέσεις παρά μόνο διαδικαστικές και υπ’ αυτή την έννοια η αποχώρηση Κράτους-μέλους από την Ένωση κατ’ εφαρμογή της καθίσταται νομικά ευχερέστερη απ’ ότι αν εφαρμόζονταν οι κανόνες του γενικού διεθνούς. Εξάλλου η αναφερόμενη τήρηση των συνταγματικών κανόνων από το Κράτος-μέλος που προτίθεται να αποχωρήσει θα πρέπει να διαβασθεί σε συνάρτηση με το άρθρο 2 ΣΕΕ περί των αξιών της Ένωσης και της εξ αυτής υποχρέωσης σεβασμού της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου.

5.2. Η διαδικασία αποχώρησης

Σκοπός της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 50 ΣΕΕ είναι η μετάβαση με αμοιβαία επωφελή τρόπο από το καθεστώς του Κράτους-μέλους σε αυτό του τρίτου κράτους. Η διαδικασία ενεργοποιείται με τη γνωστοποίηση της πρόθεσης αποχώρησης στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενώ από την ημερομηνία της γνωστοποίησης αρχίζει να τρέχει και η προβλεπόμενη από το άρθρο 50 παρ. 3 ΣΕΕ. προθεσμία για την αποχώρηση. Η ΣΕΕ δεν προβλέπει κάποιον ειδικό τύπο για την γνωστοποίηση, όπως επίσης και το χρόνο της πραγματοποίησής της από την λήψη της απόφασης αποχώρησης. Θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι νομικά η επιλογή του χρόνου γνωστοποίησης και συνεπώς της ενεργοποίησης της διαδικασίας του άρθρου 50 ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Κράτους μέλους που αποφασίζει να αποχωρήσει. Έτσι, η ασκηθείσα πίεση από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προς την Κυβέρνηση του Η.Β. να προχωρήσει στην γνωστοποίηση «όσο το δυνατόν συντομότερα» μόνο πολιτικά θα πρέπει να αναγνωσθεί. Το ίδιο ισχύει και για το ζήτημα της δυνατότητας ανάκλησης της γνωστοποίησης μετά την έναρξη των διαπραγματεύσεων και πριν από τη θέση σε ισχύ της συμφωνίας αποχώρησης. Τίποτα δεν αποκλείει νομικά μια τέτοια ανάκληση. Ωστόσο, οι πολιτικές επιπτώσεις μιας τέτοιας ενέργειας μπορεί να είναι ουσιαστικές. Η γνωστοποίηση της πρόθεσης αποχώρησης από το Κράτος-μέλος σηματοδοτεί κατά το άρθρο 50 παρ. 3 ΣΕΕ την έναρξη διαπραγματεύσεων της Ένωσης με το εν λόγω κράτος με σκοπό τη σύναψη «συμφωνίας που καθορίζει τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρησή του, λαμβάνοντας υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών του σχέσεων με την Ένωση». Οι διαπραγματεύσεις διεξάγονται «υπό το πρίσμα των προσανατολισμών του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου» και σύμφωνα με το άρθρο 218 παρ. 3 ΣΛΕΕ, που αφορά τον ορισμό του διαπραγματευτή από την πλευρά της Ένωσης (κατά κανόνα η Επιτροπή) και τη σχετική εντολή διαπραγμάτευσης. Η συμφωνία αποχώρησης συνάπτεται από το Συμβούλιο εξ ονόματος της Ένωσης. Κατά το άρθρο 50 παρ. 4 ΣΕΕ το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο 238 παρ. 3 στ. β ΣΛΕΕ, σύμφωνα με το οποίο η ειδική πλειοψηφία απαιτεί «τουλάχιστον 72% των μελών του Συμβουλίου που αντιπροσωπεύουν τα συμμετέχοντα κράτη μέλη, εφόσον το ποσοστό αυτό αντιστοιχεί στο 65% τουλάχιστον του πληθυσμού των κρατών αυτών».  Για να προχωρήσει έγκυρα το Συμβούλιο στη σύναψη της συμφωνίας απαιτείται η προηγούμενη έγκριση (σύμφωνη γνώμη) του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, που αποφασίζει με την πλειοψηφία των μελών από τα οποία απαρτίζεται και διαθέτει, έτσι, ένα γνήσιο δικαίωμα αρνησικυρίας. Συνεπώς, για την σύναψη της συμφωνίας αποχώρησης δεν απαιτείται ομοφωνία στο Συμβούλιο, όπως απαιτείται σε ορισμένες σημαντικές διεθνείς συμφωνίες κατά το άρθρο 218 παρ. 8 ΣΛΕΕ (πχ η συμφωνία προσχώρησης στην ΕΣΔΑ) ή για τη σύναψη συμφωνιών σύνδεσης  ούτε η επικύρωση από τα Κράτη-μέλη, όπως συμβαίνει στις συνθήκες προσχώρησης κατά το άρθρο 49 ΣΕΕ. Η σύναψη της συμφωνίας από το αποχωρούν Κράτος-μέλος γίνεται κατά τους συνταγματικούς του κανόνες για τη σύναψη των διεθνών συμφωνιών. Στις συζητήσεις για τη διαμόρφωση της διαπραγματευτικής θέσης της Ένωσης και στη λήψη των αποφάσεων από Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και από το Συμβούλιο δεν συμμετέχουν οι εκπρόσωποι του αποχωρούντος Κράτους-μέλους. Αντίθετα, γίνεται δεκτό ότι τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, που προέρχονται από το αποχωρούν Κράτους-μέλους συμμετέχουν κανονικά στις διαδικασίες υιοθέτησης της γνώμης του οργάνου, ως εκπρόσωποι των ευρωπαίων πολιτών στο σύνολό τους και όχι μόνο αυτών του Κράτους-μέλους που εκλέγονται. Εξάλλου, η διάταξη του άρθρου 50 ΣΕΕ δεν φαίνεται να αποκλείει τη συμμετοχή του Δικαστηρίου της Ε.Ε. είτε γνωμοδοτικά κατά το άρθρο 218 παρ. 11 ΣΛΕΕ είτε μέσω της διαδικασίας της προδικαστικής παραπομπής του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Πρόθεση του «συνταγματικού νομοθέτη» της Ένωσης με το άρθρο 50 ΣΕΕ ήταν να περιορίσει όσο αυτό είναι δυνατόν τις αβεβαιότητες που προκαλεί η αποχώρηση ενός Κράτους-μέλους. Προς τούτο προβλέπεται διετής προθεσμία από τη γνωστοποίηση για την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων και τη σύναψη της συμφωνίας αποχώρησης. Σε περίπτωση παρέλευσης της προθεσμίας χωρίς τη σύναψη της συμφωνίας, η αποχώρηση επέρχεται αυτομάτως στη λήξη της διετίας. Η διετής προθεσμία μπορεί πάντως να παραταθεί με  κοινή συμφωνία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του αποχωρούντος Κράτους-μέλους. Συνεπώς, το νομικό αποτέλεσμα της αποχώρησης, σύμφωνα με το οποίο οι Συνθήκες και τα Πρωτόκολλα παύουν να ισχύουν στο Κράτος-μέλος που αποχωρεί, καθιστάμενο έτσι τρίτο κράτος, επέρχεται από την έναρξη ισχύος της συμφωνίας αποχώρησης (πριν ή μετά τη λήξη της προθεσμίας μετά από παράταση) είτε κατά τη λήξη της διετούς προθεσμίας χωρίς τη σύναψη συμφωνίας κατά το άρθρο 50 παρ.3 ΣΕΕ. Περισσότερα σύνθετα είναι τα πράγματα με  την ισχύ του παραγώγου δικαίου της Ένωσης, κυρίως με τις πράξεις αμέσου ισχύος, καθώς και το εθνικό δίκαιο ενσωμάτωσης του ενωσιακού δικαίου στην έννομη τάξη του αποχωρούντος κράτους, η κατάργηση των οποίων και η αντικατάσταση του στο σύνολο τους ή κατά ένα μέρος τους εξαρτάται από τις επιλογές του αποχωρούντος κράτους  και την νομοθετική τακτική που θα ακολουθήσει. Συνεπώς δεν αποκλείεται να καθυστερήσει.   Μέχρι να επέλθει η αποχώρηση κατά τα παραπάνω ενδεχόμενα το αποχωρούν κράτος διατηρεί την ιδιότητα του μέλους και όλα τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του μέλους, πλην της συμμετοχής των εκπροσώπων του στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και στο Συμβούλιο στις συνεδριάσεις που αφορούν τη σύναψη της συμφωνίας αποχώρησης. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, πάντως, έθεσε θέμα  άσκησης της Προεδρίας της Ένωσης από το Η.Β. (β εξάμηνο 2017) και ενώ διαρκούν οι διαπραγματεύσεις για την αποχώρηση. Κάλεσε δε το Συμβούλιο «να αλλάξει τη σειρά των προεδριών του, έτσι ώστε η διαδικασία αποχώρησης να μην υπονομεύσει την τρέχουσα διαχείριση των υποθέσεων της Ένωσης». Εξάλλου, το κράτος που αποχώρησε από την Ένωση διατηρεί το δικαίωμα να ζητήσει την εκ νέου προσχώρησή του, με την αίτησή του αυτή να υπόκειται στη διαδικασία του άρθρου 49 ΣΕΕ, χωρίς να προβλέπεται κάποια ιδιαίτερη μεταχείριση  εκ του προηγούμενου καθεστώτος ως μέλους.

5.3. Η συμφωνία αποχώρησης και η ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων με την Ένωση

Κατά το άρθρο 50 παρ. 2 ΣΕΕ η συμφωνία που συνάπτεται εκ μέρους του Συμβουλίου και του αποχωρούντος κράτους «καθορίζει τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρησή του, λαμβάνοντας υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών του σχέσεων με την Ένωση». Η ανάγνωση της διάταξης αυτής δεν θα πρέπει να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι σε ένα νομικό κείμενο (διεθνή συμφωνία) θα συνυπάρξουν τόσο η ρύθμιση των ζητημάτων της αποχώρησης όσο και η ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων της Ένωσης με το αποχωρούν κράτος. Ορθότερο είναι να γίνει δεκτό ότι θα υπάρξουν δύο ξεχωριστές διεθνείς συμφωνίες, που βεβαίως συνδέονται αλλά δεν ταυτίζονται. Υπέρ της θέσης αυτής συνηγορούν, μεταξύ άλλων, τα εξής: η ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων θα απαιτήσει περισσότερο χρόνο από τη συμφωνία αποχώρησης, η διάταξη του άρθρου 50 πα.2 ΣΕΕ απαιτεί να λαμβάνεται υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών σχέσεων (περίγραμμα) και όχι να ρυθμιστούν αυτές με τη συμφωνία αποχώρησης, αναλόγως του είδους των σχέσεων που θα συμφωνηθεί εξαρτάται και ο τρόπος σύναψης της σχετικής συμφωνίας, που μπορεί να διαφέρει από αυτόν της συμφωνίας αποχώρησης (οι συμφωνίες σύνδεσης απαιτούν ομοφωνία, ενώ αν πρόκειται για μεικτή συμφωνία απαιτείται η σύναψη και επικύρωσή της από όλα τα Κράτη-μέλη). Με βάση τα παραπάνω η αποχώρηση του Η.Β. από την Ένωση οδηγεί στα εξής νομικά όργανα:

(α) Συμφωνία αποχώρησης

Στη συζήτηση που άνοιξε μετά το Δημοψήφισμα της 23/6/2016 παραγνωρίζεται η σημασία της συμφωνίας αποχώρησης και δίνεται μεγαλύτερο βάρος στη ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων Η.Β. με την Ε.Ε.. Ωστόσο, η συμφωνία αποχώρησης έχει να αντιμετωπίσει κρίσιμα ζητήματα, τεχνικού χαρακτήρα, έτσι ώστε να γίνει με ομαλό τρόπο η απεμπλοκή του Η.Β. από δικαιώματα και υποχρεώσεις και να μειώσει τους κραδασμούς στην Ε.Ε. από την αποχώρηση ενός Κράτους-μέλους του μεγέθους του Η.Β.. Τέτοια ζητήματα, μεταξύ άλλων, είναι: ο τερματισμός της συνεισφοράς του Η.Β. στον προϋπολογισμό της Ένωσης, η εκκαθάριση των πληρωμών χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ προγραμμάτων προς Βρετανούς υπηκόους ή φορείς, η αντιμετώπιση του ζητήματος των κεκτημένων δικαιωμάτων εκ της εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης των Βρετανών πολιτών που κατοικούν σε χώρες της Ε.Ε. και των ευρωπαίων πολιτών που κατοικούν στο Η.Β., η διαχείριση της απόσυρσης των Βρετανών υπηκόων που εργάζονται στα θεσμικά όργανα της Ένωσης, η μετεγκατάσταση ευρωπαϊκών οργανισμών που εδρεύουν στο Η.Β. και κυρίως της περιζήτητης Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών, η απεμπλοκή του Η.Β. από τις αποστολές ΚΕΠΠΑ (αποστολές Petersberg), την EUROPOL και την FRONTEX, η προετοιμασία για την απόσυρση των εκπροσώπων του Η.Β. από τα θεσμικά όργανα και, τέλος, τα ζητήματα των μορφών  ελέγχου κατά τη διέλευση των συνόρων .

(β) Συμφωνία για τις μελλοντικές σχέσεις Η.Β. με την Ευρωπαϊκή Ένωση

Η συμφωνία αυτή δεν αποτελεί εκ του άρθρου 50 ΣΕΕ προαπαιτούμενο της αποχώρησης Κράτους-μέλους ούτε και μια σαφή υποχρέωση της Ένωσης. Θα μπορούσε να ισχυριστεί κανείς ότι συμβαίνει το αντίθετο, αφού για την ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων με το Η.Β. θα πρέπει αυτό να καταστεί προηγουμένως τρίτο κράτος. Όπως χαρακτηριστικά τόνισε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στο Ψήφισμα του για το Brexit στις 28/6/2016 «πριν από τη σύναψη της συμφωνίας αποχώρησης δεν μπορεί να συμφωνηθεί καμία νέα σχέση μεταξύ του Ηνωμένου Βασιλείου και της ΕΕ».  Η υποχρέωση, πάντως,  της Ένωσης να προχωρήσει σε ρύθμιση των μελλοντικών της σχέσεων με το Η.Β. βασίζεται στο άρθρο 8 ΣΕΕ, που ορίζει ότι «Η Ένωση αναπτύσσει προνομιακές σχέσεις με τις γειτονικές χώρες, με στόχο την εγκαθίδρυση χώρου ευημερίας και καλής γειτονίας, ο οποίος θεμελιώνεται στις αξίες της Ένωσης και χαρακτηρίζεται από στενές και ειρηνικές σχέσεις βασιζόμενες στη συνεργασία». Η διάταξη αυτή, όμως, δεν προδιαγράφει το είδος της σχέσης, πολύ περισσότερο τη σύναψη συμφωνίας ελευθέρου εμπορίου, που φαίνεται να επιθυμεί η Κυβέρνηση του Η.Β.. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, που συνήλθε στις 29 Ιουνίου, αφού ζήτησε από το Η.Β. να κάνει γνωστές τις προθέσεις του, ξεκαθάρισε ότι «οποιαδήποτε συμφωνία συναφθεί με το ΗΒ ως τρίτη χώρα πρέπει να βασίζεται στην εξισορρόπηση δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Για την πρόσβαση στην ενιαία αγορά απαιτείται αποδοχή και των τεσσάρων ελευθεριών», συνεπώς και της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων που βάρυνε εξαιρετικά στην απόφαση των Βρετανών. Σήμερα μόνο εικασίες μπορούν να γίνουν, ενώ η σχετική συζήτηση περιστρέφεται γύρω από τα μοντέλα των σχέσεων με την Τουρκία (τελωνιακή ένωση) ή την Ελβετία (σύστημα διμερών συμφωνιών) ή την Νορβηγία (ΕΟΧ). Η εξέταση των μοντέλων αυτών ξεφεύγει από τα όρια αυτού του σημειώματος, αν και υποστηρίζεται ότι η πιο ελκυστική επιλογή είναι, τουλάχιστον για μια προσωρινή περίοδο, για το Η.Β. «το μοντέλο της Νορβηγίας», πράγμα που σημαίνει ότι αυτό παραμένει μέλος του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΟΧ), τη συμφωνία, δηλαδή, σύνδεσης μεταξύ της ΕΕ, τη Νορβηγία, την Ισλανδία και το Λιχτενστάιν. Υπάρχουν αρκετοί λόγοι υπέρ αυτής της προσέγγισης. Κυρίως όμως ότι θα παρέχει νομική ασφάλεια για τις εξαγωγές των περισσότερων αγαθών και των υπηρεσιών του Η.Β. προς την ΕΕ και το αντίστροφο. Μια συμφωνία για το θέμα αυτό θα μπορούσε να συναφθεί γρήγορα, μειώνοντας έτσι τις αρνητικές επιπτώσεις της αβεβαιότητας σχετικά με τις οικονομίες του Η.Β. και της ΕΕ, δεδομένου ότι το Ηνωμένο Βασίλειο είναι ήδη ένα μέρος του ΕΟΧ, και έτσι αναμφισβήτητα δεν χρειάζεται να περάσει από οποιαδήποτε διαδικασία για να ενταχθεί σ’ αυτόν.

(γ) Συνθήκη για την τροποποίηση των Ευρωπαϊκών Συνθηκών

Η συμφωνία αποχώρησης, ως διεθνής συμφωνία, δεν τροποποιεί από μόνη της το  Πρωτογενές Δίκαιο της Ένωσης (Συνθήκες και Πρωτόκολλα). Στο βαθμό που απαιτείται μια τέτοια τροποποίηση (ενδεικτικά:  Προοίμιο, άρθρο 52 ΣΕΕ, άρθρο 355 ΣΛΕΕ, διατάξεις περί οργάνων, ορισμένα Πρωτόκολλα) αυτή θα γίνει με τροποποιητική Συνθήκη μεταξύ των 27 Κρατών-μελών, που παραμένουν, χωρίς τη συμμετοχή του Η.Β., σύμφωνα είτε με το άρθρο 48 (τροποποίηση) είτε με το άρθρο 49) ΣΕΕ (επ’ ευκαιρία της προσχώρησης ενός νέου Κράτους –μέλους).

Συμπερασματικά μπορούμε να πούμε ότι, πέρα από τις σημαντικές επιπτώσεις που θα έχει σε πολιτικό και οικονομικό επίπεδο η αποχώρηση τόσο στο Η.Β. όσο και στην Ε.Ε., η διαδικασία αποχώρησης θα είναι μια σύνθετη και χρονοβόρος διαδικασία ενώ θα απαιτήσει τη επίλυση αρκετών νομικών ζητημάτων, στο βαθμό που η διάταξη του άρθρου 50 ΣΕΕ προβλέπει το περίγραμμα της διαδικασίας και παρουσιάζει κενά που θα πρέπει να αντιμετωπισθούν κατά την πρώτη εφαρμογή της.

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης
Αναπληρωτής Καθηγητής Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Διευθυντής του Τομέα Διεθνών Σπουδών της Νομικής Σχολής ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com

CES-DUTH SPOT στην Επικαιρότητα 3/2016

Η Πορτογαλία και η Ισπανία στην Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος (ΔΥΕ)
Η  «δέσμη των έξι νομοθετικών μέτρων» (εξάπτυχο) σε δοκιμασία

Στις 1/7/2016 η Επιτροπή με Συστάσεις, που εξέδωσε, ζήτησε από το Συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 126 παρ. 8 ΣΛΕΕ και στο πλαίσιο της Διαδικασίας Υπερβολικού Ελλείμματος, να  αποφασίσει ότι η Πορτογαλία και Ισπανία δεν ανέλαβαν αποτελεσματική δράση για τη μείωση των ελλειμμάτων τους, εντός του προκαθορισμένου χρονικού διαστήματος. Συγκεκριμένα η Επιτροπή διαπίστωσε ότι η Πορτογαλία παρουσίασε κατά το 2015 δημοσιονομικό έλλειμμα 4,4% του ΑΕΠ, έναντι στόχου 2,5%, και η Ισπανία δημοσιονομικό έλλειμμα 5,1% του ΑΕΠ, έναντι στόχου 4,2. Οι δημοσιονομικοί αυτοί στόχοι για το 2015 είχαν τεθεί για τις δύο χώρες από το Συμβούλιο το 2013. Η Επιτροπή σημείωσε με την Ανακοίνωσή της ότι η Λισαβόνα έχει ήδη αθετήσει την υπόσχεσή της να διορθώσει το δημοσιονομικό έλλειμμά της, ενώ η Μαδρίτη είναι «απίθανο να διορθώσει το υπερβολικό έλλειμμα» εντός της καθορισμένης προθεσμίας, ενώ έκρινε πως ούτε η κυβέρνηση της Πορτογαλίας ούτε αυτή της Ισπανίας έλαβαν επαρκή μέτρα για την αντιμετώπιση της κατάστασης. Τις επόμενες μέρες διαβάσαμε στον ελληνικό τύπο για τη συγκρότηση «συμμαχίας του Νότου» απέναντι τιμωρητική στάση της ΕΕ απέναντι στις δύο χώρες, ενώ πληροφορηθήκαμε ότι ο Έλληνας ΥΠΕΘΟ έλαβε εντολή από τον Πρωθυπουργό του να υποστηρίξει σθεναρά τις δύο χώρες κατά τη συνεδρίαση του Eurogroup. Ωστόσο, στις 11/7 ο Πρόεδρος του Eurogroup J. Dijsselbloem δήλωνε ότι τα Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης στο σύνολό τους «θα προσφέρουν ισχυρή στήριξη» στις προτάσεις της Επιτροπής για τις δύο χώρες κατά τη συνεδρίαση του Συμβουλίου (ECOFIN) την επόμενη μέρα. Στις 12/7 το ECOFIN κατ’ ουσία αποδέχτηκε τις Συστάσεις της Επιτροπής, η οποία καλείται πλέον εντός 20 ημερών να προτείνει στο Συμβούλιο την επιβολή κυρώσεων στην Πορτογαλία και την Ισπανία. 

Τόσο η διαδικασία λήψης αποφάσεων όσο και η πιθανότητα επιβολής κυρώσεων αποτελούν εφαρμογή ρυθμίσεων της «δέσμης των έξι νομοθετικών πράξεων» (εξάπτυχου),  που αποτελούμενη από 5 Κανονισμούς και μια Οδηγία θεσπίστηκε το Φθινόπωρο του 2011, όταν κατά τη διάρκεια της κρίσης χρέους επιχειρήθηκε η εμβάθυνση των κανόνων της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Διακυβέρνησης (ΕΟΔ) και της ενίσχυσης του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), κυρίως, μέσω της αντιμετώπισης πολλών από τις ανεπάρκειες του συστήματος της ΕΟΔ. Μια από τις ανεπάρκειες αυτές θεωρήθηκε ότι ήταν η αναποτελεσματικότητα της Διαδικασίας Υπερβολικού Ελλείμματος (κατασταλτικό σκέλος του ΣΣΑ). Έτσι, οι διαδικασίες, που προέβλεπε η Συνθήκη για τη δημοσιονομική πειθαρχία και το ΣΣΑ κατέρρευσαν, όταν το 2003 – 2004 Γαλλία και Γερμανία στην ουσία αρνήθηκαν να μειώσουν τα ελλείμματά τους, βοηθούμενες από την «αλληλεγγύη» των υπολοίπων μελών του Συμβουλίου, που αρνήθηκαν να επιβάλλουν τις προβλεπόμενες κυρώσεις στο πλαίσιο της ΔΥΕ, όπως είχε προτείνει η Επιτροπή. Οι επιλογές του ενωσιακού νομοθέτη για να προσδώσει την αναγκαία αποτελεσματικότητα στη ΔΥΕ ήταν αφενός η προσπάθεια αυτοματοποίησης της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων στα «δημοσιονομικά απείθαρχα» Κράτη-μέλη μέσω της «αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας» και αφετέρου η αύξηση των περιπτώσεων επιβολής κυρώσεων. Οι παραπάνω επιλογές δοκιμάζονται τις μέρες αυτές στις περιπτώσεις της Πορτογαλίας και της Ισπανίας.

Ι. Η αυτοματοποίηση της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων: η αντίστροφη ειδική πλειοψηφία

Η αποτελεσματικότητα της ΔΥΕ επιχειρήθηκε με την αυτοματοποίηση  της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων μέσω, της εκτεταμένης χρήσης της «αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας».  Ο νέος αυτός τρόπος στη λήψη των αποφάσεων έρχεται να ανατρέψει τον κανόνα σύμφωνα με τον οποίο οι αποφάσεις λαμβάνονται από το Συμβούλιο, που αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία μετά από πρόταση της Επιτροπής. Έτσι, το Κράτος-μέλος που επιθυμούσε να ματαιώσει τη λήψη της απόφασης και να αποφύγει τις κυρώσεις σε βάρος του θα έπρεπε με τις κατάλληλες συμμαχίες να διαμορφώσει το λεγόμενο blocking minority, που εμποδίζει τη συγκρότηση της ειδικής πλειοψηφίας. Κάτι τέτοιο κατά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο «οδηγούσε σε "κρυφές" συμφωνίες με τις οποίες θα απαλλάσσονταν χώρες που κανονικά θα έπρεπε να προχωρήσουν σε μεταρρύθμιση  των δημοσιονομικών τους πολιτικών». Με την «αντίστροφη ειδική πλειοψηφία» η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση (σύσταση), που «λογίζεται εγκριθείσα από το Συμβούλιο εκτός εάν αυτό αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία να απορρίψει τη σύσταση της Επιτροπής». Το Συμβούλιο διαθέτει για να αποφασίσει την απόρριψη της πρότασης της Επιτροπής  αποκλειστική και ιδιαίτερα πιεστική 10ημερη προθεσμία, η παρέλευση της οποίας άπρακτης ισοδυναμεί με έγκριση της πρότασης της Επιτροπής. Το Συμβούλιο, πάντως, μπορεί να τροποποιήσει την πρόταση (σύσταση) της Επιτροπής με ειδική πλειοψηφία και να εγκρίνει το τροποποιημένο κείμενό της ως απόφασή του. Για την επιβολή κυρώσεων στο βαθμό που αυτές επιβάλλονται στα Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης ψηφίζουν μόνο τα μέλη του Συμβουλίου που αντιπροσωπεύουν Κράτη- μέλη με νόμισμα το ευρώ και το Συμβούλιο ενεργεί χωρίς να λάβει υπόψη την ψήφο του μέλους του Συμβουλίου που αντιπροσωπεύει το οικείο Κράτος-μέλος. Η ειδική πλειοψηφία ορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 238 παρ. 3 στ. β της ΣΛΕΕ (55% Κρατών-μελών και 65% του συνολικού πληθυσμού της Ένωσης, αναλόγως μειούμενων εκ του αριθμού των μελών της Ευρωζώνης). Είναι φανερό ότι πλέον το Κράτος-μέλος που επιδιώκει την απόρριψη της πρότασης της Επιτροπής θα πρέπει να βρει ως συμμάχους έναν εξαιρετικά μεγάλο αριθμό άλλων Κρατών-μελών για τη συγκρότηση ειδικής πλειοψηφίας, αφού δεν αρκεί η μειοψηφία μπλοκαρίσματος.  Με άλλα λόγια η επιβολή κυρώσεων δεν εξαρτάται από τη συγκρότηση ειδικής πλειοψηφίας αλλά αρκεί να στηριχθεί από μια μειοψηφία (τεσσάρων Κρατών-μελών), που θα εμποδίσει τη συγκρότηση ειδικής πλειοψηφία για την απόρριψη των προτάσεων της Επιτροπής.  

Κατ’ αυτό τον τρόπο, όμως, διευρύνεται σημαντικά η διακριτική ευχέρεια και η αυτονομία του τεχνοκρατικού – γραφειοκρατικού οργάνου της Ένωσης  (Επιτροπή) σε βάρος του πολιτικού οργάνου (Συμβούλιο), ανατρέποντας την από τη Συνθήκη θεσμική ισορροπία, που θέλει την Επιτροπή να προτείνει και το Συμβούλιο είτε μόνο του είτε με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να αποφασίζει κατά πλειοψηφία. Πρόκειται για ένα υπερβολικό τίμημα, που καλείται να καταβάλλει η δημοκρατική νομιμότητα στην προσπάθεια αναζήτησης της αναγκαίας ταχύτητας και αποτελεσματικότητας στη λήψη αποφάσεων. Εξάλλου, δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ο κίνδυνος να μην επιτευχθεί τελικά και ο απαιτούμενος βαθμός αποτελεσματικότητας, αφού μια απόφαση επιβολής κυρώσεων σε βάρος ενός Κράτους-μέλους, που στερείται νομιμοποίησης από την πλειοψηφία, δύσκολά γίνεται πολιτικά αποδεκτή, οπότε αυξάνονται οι πιθανότητες μη συμμόρφωσης. Ο νέος μηχανισμός λήψης αποφάσεων αντιμετωπίζεται περίπου ως πανάκεια για την αποτελεσματικότητα της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων στα δημοσιονομικά απείθαρχα Κράτη-μέλη. Καταγράφονται, όμως και απόψεις που συνιστούν μια περισσότερο επιφυλακτική προσέγγιση, αφενός γιατί πλέον η Επιτροπή θα είναι πιο προσεκτική, κάτι που μπορεί να οδηγήσει σε  λιγότερες Συστάσεις της προς το Συμβούλιο με τις οποίες θα προτείνονται κυρώσεις και αφετέρου γιατί, αν και γίνεται δυσκολότερο, δεν εκλείπει εντελώς το περιθώριο «πολιτικού παζαρέματος» στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Το ενδεχόμενο αυτό δεν είναι θεωρητικό. Αντίθετα, φαίνεται και να προβλέπεται από τις ρυθμίσεις για την αντίστροφη ειδική πλειοψηφία, αφού το Συμβούλιο μπορεί να τροποποιεί τη Σύσταση της Επιτροπής με ειδική πλειοψηφία και όχι με ομοφωνία, όπως απαιτεί το άρθρο 293 παρ. 1 ΣΛΕΕ για τις νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής, και να την υιοθετεί τροποποιημένη. 

Ως προσπάθεια περαιτέρω ενίσχυσης των παραπάνω επιλογών και αντιμετώπισης των ενστάσεων για την αποτελεσματικότητά τους θα πρέπει να θεωρηθεί η διάταξη του άρθρου 7 του Δημοσιονομικού Συμφώνου, σύμφωνα με την οποία «τα συμβαλλόμενα μέρη με νόμισμα το Ευρώ δεσμεύονται να υποστηρίζουν τις προτάσεις ή συστάσεις τις οποίες υποβάλλει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, όταν θεωρεί ότι ένα κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης με νόμισμα το Ευρώ παραβιάζει το κριτήριο του ελλείμματος στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος». Με τη διάταξη αυτή τα συμβαλλόμενα μέρη αναλαμβάνουν τη δέσμευση να ενεργούν συντονισμένα εντός του Συμβουλίου της Ένωσης κατά τη Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος, ως ένα «voting syndicate» (Miguel P. Maduro) που εκ πρώτης όψεως μπορεί να θεωρηθεί ότι υποσκάπτει τις ενωσιακές διαδικασίες και θίγει τα δικαιώματα των υπολοίπων Κρατών-μελών.  Ωστόσο, θα πρέπει να επισημάνουμε ότι αποτελεί πρακτική τα τελευταία χρόνια να διαβουλεύονται τα Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης με σκοπό να καταλήξουν σε μια κοινή θέση πριν από τις συνεδριάσεις του ECOFIN. Ενδεχομένως, αυτό που αποτελεί θέμα συζήτησης είναι η μετατροπή αυτής της πρακτικής σε νομική υποχρέωση και μάλιστα με μια inter se διεθνή συμφωνία και όχι μέσω της θέσπισης ενός σχετικού ενωσιακού κανόνα δικαίου. Με τη ρύθμιση αυτή που δεν αποτελεί τίποτε περισσότερο παρά μια προσπάθεια να ενισχυθεί περαιτέρω ο ρόλος της Επιτροπής και η αυτοματοποίηση της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων στο πλαίσιο της ΔΥΕ, αφού με την υποχρέωση των συμβαλλομένων μερών του Δημοσιονομικού Συμφώνου να υποστηρίξουν τις προτάσεις της Επιτροπής καθίσταται αδύνατη η συγκρότηση αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας, που εμποδίζει την υιοθέτηση των προτάσεών της. Είναι φανερό ότι στην ανωτέρω δέσμευση βασίζεται η δήλωση του J. Dijsselbloem μετά τη συνεδρίαση της 11/7 του Eurogroup, που λειτουργεί ως όργανο συντονισμού των Κρατών-μελών της Ευρωζώνης. 

II. Κυρώσεις….περισσότερες κυρώσεις

Η διασφάλιση της αποτελεσματικότητας της εφαρμογής του νέου πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης,  πέρα από την εκτεταμένη χρήση της «αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας», επιχειρήθηκε με την αύξηση των περιπτώσεων επιβολής  κυρώσεων στα Κράτη-μέλη, που αποκλίνουν και παραλείπουν να συμμορφωθούν τόσο στο προληπτικό όσο και στο κατασταλτικό σκέλος του ΣΣΑ ή για τις περιπτώσεις παραποίησης των στοιχείων εκ μέρους των Κρατών-μελών.  Η τάση, που εκδηλώθηκε με τη υιοθέτηση της «δέσμης των έξι νομοθετικών μέτρων», για την ενίσχυση και την επιβολή, τελικά, της δημοσιονομικής πειθαρχίας μέσω της επιβολής οικονομικών κυρώσεων στα Κράτη-μέλη της Ένωσης, που αρνούνται να συμμορφωθούν, δέχτηκε αρκετή κριτική. Οι αρνητικές τοποθετήσεις της επιστημονικής κοινότητας δεν αμφισβήτησαν τόσο την ανάγκη ύπαρξης ενός αποτρεπτικού μηχανισμού όσο την αποτελεσματικότητα της αποτροπής μέσω της αύξησης του αριθμού των οικονομικών κυρώσεων. Άλλωστε, η πρόσφατη ιστορία της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Διακυβέρνησης συνηγορούσε στην άποψη ότι «οι κυρώσεις σχεδιάστηκαν όχι για να χρησιμοποιηθούν» ή ότι «οι κυρώσεις είναι σαν ένα ατομικό όπλο που υπάρχει αλλά ποτέ δεν χρησιμοποιείται». Στο πλαίσιο της συζήτησης αυτής υποστηρίχτηκαν και οι παρακάτω εναλλακτικές λύσεις, που για τους υποστηριχτές τους υπηρετούσαν αποτελεσματικότερα το στόχο της δημοσιονομικής πειθαρχίας: (α) η πρόβλεψη δυνατότητας αποπομπής Κράτους-μέλους της Ζώνης του Ευρώ, που αρνείται να συμμορφωθεί στους κανόνες και στις διαδικασίες για τη δημοσιονομική πειθαρχία, (β) η «εσωτερίκευση» (internalize) των κοινών στοχεύσεων της Ζώνης του Ευρώ, μέσω της υποχρέωσης των Κρατών-μελών να εισάγουν στην εσωτερική έννομη τάξη κανόνες, υποχρεωτικού χαρακτήρα, αμέσου εφαρμογής και μη τροποποιήσιμους εύκολα, δηλαδή συνταγματικού χαρακτήρα, οι οποίοι θα θέτουν ανώτατα όρια στο δημόσιο έλλειμμα και χρέος, συμβατά με τα όρια που τίθενται από το ΣΣΑ (η λύση αυτή ενσωματώθηκε τελικά στο Δημοσιονομικό Σύμφωνο ). 

Ειδικότερα στο πλαίσιο του Κατασταλτικού σκέλους, που αφορά τις συγκεκριμένες περιπτώσεις της Πορτογαλίας και της Ισπανίας, αν το Συμβούλιο διαπιστώσει την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος, προβλέπεται ως κύρωση η άτοκη υποχρεωτική κατάθεση ποσού ίσου προς το 0,2% του ΑΕΠ του προηγούμενου χρόνου. Σε άτοκη μπορεί να μετατραπεί και μια τοκοφόρος κατάθεση ενώ προβλέπεται η μετατροπή της άτοκης κατάθεσης σε πρόστιμο, αν το Κράτος-μέλος παρέλειψε να λάβει μέτρα για την αντιμετώπιση του υπερβολικού ελλείμματος. Οι κυρώσεις αυτές, βέβαια, προβλέπονταν εξαρχής από το άρθρο 126 παρ. 11 ΣΛΕΕ, ωστόσο, ουδέποτε εφαρμόσθηκαν ή σε κάθε περίπτωση ουδέποτε λειτούργησαν αποτρεπτικά. Με τον Κανονισμό (ΕΕ) 1173/2011 επιχειρείται η αυτοματοποίηση της διαδικασίας επιβολής των κυρώσεων μέσω της ενίσχυσης του ρόλου της Επιτροπής και της χρήσης της «αντίστροφης πλειοψηφίας». Συγκεκριμένα, το άρθρο 6 του παραπάνω Κανονισμού ορίζει ότι «αν το Συμβούλιο, αποφασίσει σύμφωνα με το άρθρο 126 παρ. 8 της ΣΛΕΕ, ότι ένα κράτος μέλος δεν έχει λάβει αποτελεσματικά μέτρα για να διορθώσει το υπερβολικό του έλλειμμα, η Επιτροπή συνιστά στο Συμβούλιο εντός 20 ημερών από τη λήψη της απόφασης αυτής, την επιβολή προστίμου με νέα του απόφαση. Το πρόστιμο ανέρχεται σε 0,2 % του ΑΕΠ του οικείου κράτους μέλους κατά το προηγούμενο έτος. Η απόφαση περί επιβολής προστίμου λογίζεται εγκριθείσα από το Συμβούλιο εκτός εάν αυτό αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία να απορρίψει τη σύσταση της Επιτροπής εντός 10 ημερών από την έγκρισή της από την Επιτροπή». 

Τα πρόστιμα που απειλούνται σύμφωνα με τα παραπάνω είναι εξαιρετικά σοβαρά. Υπολογίζονται περίπου σε 300 εκατ. Ευρώ για την Πορτογαλία και σε 2 δις Ευρώ για την Ισπανία.  Η Επιτροπή, πάντως, μπορεί, λόγω έκτακτων οικονομικών περιστάσεων ή μετά από αιτιολογημένο αίτημα που απευθύνει το οικείο κράτος μέλος στην Επιτροπή εντός 10 ημερών από την έκδοση της απόφασης του Συμβουλίου σύμφωνα με το άρθρο 126 παρ. 8 της ΣΛΕΕ να συστήσει στο Συμβούλιο τη μείωση του ποσού του προστίμου ή την ακύρωσή του. Η Ισπανία ήδη υπέβαλλε σχετικό αίτημα στην Επιτροπή.

Οι δύο χώρες, όμως, δεν απειλούνται μόνο με την επιβολή προστίμου αλλά και με αναστολή της χρηματοδοτικής συνδρομής τους μέσω των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ΕΔΕΤ), αφού με τον Κανονισμό (EE) 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, που ως γενικός Κανονισμός αφορά το σύνολο των ΕΔΕΤ για την προγραμματική περίοδο 2014 -20, εισάγεται κατ’ ουσία η «μακροοικονομική αιρεσιμότητα» σε μια προσπάθεια διάχυσης της δημοσιονομικής πειθαρχίας και της υποχρέωσης διατήρησης υγιών δημόσιων οικονομικών μέσω της ενωσιακής νομοθεσίας στο μεγαλύτερο μέρος των πολιτικών της Ένωσης και ειδικά αυτών που έχουν αναδιανεμητικό χαρακτήρα. Συγκεκριμένα προβλέπεται ότι το Συμβούλιο, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, μπορεί να αναστέλλει, μέσω εκτελεστικών πράξεων, μέρος ή το σύνολο των πληρωμών και των αναλήψεων υποχρεώσεων για τα προγράμματα ενός Κράτους-μέλους, μεταξύ άλλων, στην περίπτωση που το Συμβούλιο αποφασίζει δυνάμει του άρθρου 126 παρ. 8 ή του άρθρου 126 παράγραφος 11 ΣΛΕΕ ότι ένα Κράτος-μέλος δεν έχει αναλάβει αποτελεσματική δράση ώστε να διορθώσει το υπερβολικό του έλλειμμα. 

Τέλος, ως Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης, οι δύο χώρες μπορούν να τεθούν με απόφαση της Επιτροπής υπό καθεστώς ενισχυμένης οικονομικής και δημοσιονομικής εποπτείας, σύμφωνα με τους όρους του Κανονισμού 473/2013 (συμπληρωματική δέσμη των δύο νομοθετικών μέτρων – δίπτυχο). Η ενισχυμένη εποπτεία τόσο ως προς τη συγκρότηση του εποπτικού μηχανισμού όσο και ως περιεχόμενό της συνιστά μεταφορά στην ενωσιακή δικαιοταξία και μετατροπή από διεθνή υποχρέωση (άρθρο 13 παρ. 7 Συνθήκης ΕΜΣ) σε τέτοια ενωσιακού χαρακτήρα της ελεγκτικής πρακτικής, που επικράτησε να αποκαλείται «τρόικα», με ότι αυτό συνεπάγεται.  

III. Αντί συμπερασμάτων

Μετά το 2010 η Ένωση κλήθηκε αφενός να αντιμετωπίσει το επείγον ζήτημα της κρίσης χρέους πολλών Κρατών-μελών της Ευρωζώνης και αφετέρου να επανεξετάσει μηχανισμούς, διαδικασίες και κανόνες, που αποδείχθηκαν ανεπαρκείς για να προλάβουν και να αντιμετωπίσουν την κρίση, ενισχύοντας τους κανόνες της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Διακυβέρνησης. Στο διάστημα που διέρρευσε το επιστημονικό ενδιαφέρον συγκέντρωσαν περισσότερο οι μηχανισμοί διαχείρισης κρίσεων και χρηματοδοτικής συνδρομής (ΕΜΣ) και λιγότερο οι νέοι κανόνες της ΕΟΔ. Στις περιπτώσεις της Πορτογαλίας και της Ισπανίας έρχονται κατ’ ουσία να δοκιμαστούν στην πράξη οι επιλογές που έγιναν, επιβεβαιώνοντας ή όχι πολλές από τις επιφυλάξεις που διατυπώθηκαν. Θα επιλέξουν τα Κράτη-μέλη μια σκληρή τιμωρητική προσέγγιση, όπως αυτή αποτυπώθηκε στο νομικό πλαίσιο (νομοθετικές δέσμες) που καλούνται να εφαρμόσουν ή θα συμφωνήσουν μια πιο ήπια αντιμετώπιση, στο βαθμό που αυτή επιτρέπεται, λαμβάνοντας υπόψη την τεράστια προσπάθεια που κατέβαλαν οι δύο χώρες από το 2010 και μετά, καθώς και τους φόβους ότι τα επαπειλούμενα υψηλά πρόστιμα μπορούν να υποσκάψουν την ασθενή τους οικονομική ανάπτυξη;   

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης
Αναπληρωτής Καθηγητής Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Διευθυντής του Τομέα Διεθνών Σπουδών της Νομικής Σχολής ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com

CES-DUTH Νέα Ελληνική Νομική Σκέψη 1/2016

Η Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Πολιτών και η αποτελεσματικότητά της

Παναγιώτης Αργαλιάς, Δικηγόρος, ΜΔΕ στο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης

ΠΡΟΛΟΓΙΚΟ ΣΗΜΕΙΩΜΑ

Ένας από τους σκοπούς του CES-DUTH Blogspot είναι η ενθάρρυνση των νέων επιστημόνων (μεταπτυχιακών φοιτητών, υποψηφίων διδακτόρων, διδακτόρων) να προβάλλουν τη δουλειά τους και πάνω από όλα να την θέσουν στην κρίση της επιστημονικής κοινότητας. Στο πλαίσιο αυτό παρουσιάζουμε τη μελέτη του κ Παναγιώτη Αργαλιά, υποψήφιου Διδάκτορα της Νομικής Σχολής ΔΠΘ στο Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με θέμα την Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Πολιτών και την αποτελεσματικότητα του νέου αυτού θεσμού, που δημιουργήθηκε με τη Συνθήκη της Λισαβόνας και αποτέλεσε μια από τις καινοτομίες της νέας Συνθήκης.

Σύμφωνα με το άρθρο 11 παρ. 4 Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης «πολίτες της Ένωσης, εφόσον συγκεντρωθεί αριθμός τουλάχιστον ενός εκατομμυρίου, υπήκοοι σημαντικού αριθμού κρατών μελών, μπορούν να λαμβάνουν την πρωτοβουλία να καλούν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, να υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις επί θεμάτων στα οποία οι εν λόγω πολίτες θεωρούν ότι απαιτείται νομική πράξη της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών». Η Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία Πολιτών, έτσι, αποτελεί θεσμό πραγμάτωσης της συμμετοχικής δημοκρατίας, την οποία σέβεται και προωθεί η Ένωση, αφού κατά το άρθρο 10 παρ. 3 ΣΕΕ «κάθε πολίτης έχει το δικαίωμα να συμμετέχει στο δημοκρατικό βίο της Ένωσης. Οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοιχτά και εγγύτερα στους πολίτες».

Ήδη έχουν περάσει περισσότερα από 4 χρόνια από την υιοθέτηση του Κανονισμού 211/2011, ο οποίος κατ’ ουσία, θεσπίζοντας τις σχετικές λεπτομερείς ρυθμίσεις, έθεσε σε λειτουργία το νέο θεσμό. Στο διάστημα αυτό περισσότερες από 20 ΕΠΠ έχουν εκδηλωθεί, γεγονός που επιτρέπει έναν πρώτο απολογισμό και εκτίμηση της αποτελεσματικότητας    του θεσμού. Η θεματολογία των πρωτοβουλιών περιλαμβάνει θεσμικά, κοινωνικά και οικονομικά ζητήματα. Ωστόσο, αν και η θεματολογία είναι πλούσια, η επιτυχία των πρωτοβουλιών δεν είναι ικανοποιητική. Η μελέτη του κ Αργαλιά αφενός παρουσιάζει αναλυτικά και βήμα – βήμα τη λειτουργία (προϋποθέσεις, διαδικασία, συνέχεια) της ΕΠΠ, λειτουργώντας έτσι ως ένα χρήσιμο manual για μελλοντικές Πρωτοβουλίες και αφετέρου παρακολουθεί τις μέχρι σήμερα κατατεθείσες Πρωτοβουλίες Πολιτών, κατατάσσοντας αυτές σε επιτυχημένες και απορριφθείσες από την Επιτροπή, σε μια προσπάθεια διερεύνησης των αιτίων του μικρού αριθμού (μόλις 3) επιτυχημένων πρωτοβουλιών.

Ο κ Αργαλιάς συμπεραίνει  ότι η Ευρωπαϊκή Πρωτοβουλία των Πολιτών, που έχει ως σκοπό  να δώσει τη δυνατότητα επηρεασμού της νομοθετικής διαδικασίας της Ένωσης από τους ευρωπαίους πολίτες, αντιπροσωπεύει το πρώτο εργαλείο άμεσης δημοκρατίας με υπερεθνική αξία, καθόσον υιοθετήθηκε από την ΕΕ ως οντότητα, ενώ αναφέρεται μόνο στο πεδίο του παράγωγου (δευτερογενούς) δικαίου της ΕΕ.  Εξάλλου, η μικρή μέχρι σήμερα αποτελεσματικότητα του θεσμού οφείλεται κατά τον συγγραφέα, μεταξύ άλλων, στα εξής: μεγάλος αριθμός ΕΠΠ έχουν απορριφθεί επειδή δεν εμπίπτουν στο πεδίο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής, παρουσιάζονται αποκλίσεις μεταξύ των Κρατών-μελών σχετικά με τους όρους και τα προσωπικά δεδομένα που απαιτούνται για την εγκυρότητα των δηλώσεων υποστήριξης, δεν προβλέπεται συγκεκριμένη προθεσμία για την υποβολή μιας επιτυχημένης πρωτοβουλίας στην Επιτροπή, μετά την ολοκλήρωση της συγκέντρωσης των δηλώσεων υποστήριξης, η συμμετοχή των ευρωπαίων πολιτών δεν θεωρείται γενικά επαρκής ενώ παρουσιάζεται έλλειμμα ενημέρωσής τους για την ΕΠΠ και τις δυνατότητες που προσφέρει ο σχετικά νέος αυτός μηχανισμός.

Αναλυτικά η μελέτη

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης

Αναπληρωτής Καθηγητής Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Διευθυντής του Τομέα Διεθνών Σπουδών της Νομικής Σχολής ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com

CES-DUTH SPOT στην Επικαιρότητα 2/2016

Ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ και η συζήτηση για το BREXIT

Το τελευταίο διάστημα και όσο γίνονται φανερές οι αρνητικές οικονομικές επιπτώσεις για το Ηνωμένο Βασίλειο από μια ενδεχόμενη αποχώρησή του από την ΕΕ, οι υποστηρικτές της αποχώρησης (leave) επικεντρώνουν την επιχειρηματολογία τους στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε. και στη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου της Ένωσης, υποστηρίζοντας ότι αυτός αποτελεί κίνδυνο για την εθνική κυριαρχία του Η.Β. Παρακάτω, κάνοντας ένα άνοιγμα στο διεθνή επιστημονικό διάλογο, παρουσιάζουμε μια εξαιρετικά ψύχραιμη τοποθέτηση στο θέμα από τον Καθηγητή του Ευρωπαϊκού Δικαίου και αντί – κοσμήτορα της Νομικής Σχολής του University College του Λονδίνου κ. Piet Eeckhout. 

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης 

Αναπληρωτής Καθηγητής Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Διευθυντής του Τομέα Διεθνών Σπουδών της Νομικής Σχολής ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com

Piet Eeckhout, The Real Record of the EU Charter of Fundamental Rights, U.K. Const. L. Blog, 6th May 2016, διαθέσιμο στο διαδικτυακό τόπο: https://ukconstitutionallaw.org/

Brexit debates have started focusing on the EU Charter of Fundamental Rights, after it has become clear that the economic effects of the UK departure from the EU are likely to be negative.  Michael Gove has attacked the Charter, and the CJEU case law pertaining to it, in a key Leave speech, and the Financial Times has devoted a substantial article to the subject.  There is however a lot of misrepresentation going on, as I have argued elsewhere.  This post aims to offer a more rounded, if still concise assessment of what the Charter is, and what it is not, and whether it really interferes with UK law, or poses a threat to UK sovereignty.

The argument against the Charter is easy to sketch.  It was foisted on the UK as a mere, non-binding proclamation, in 2000.  It was then incorporated in the failed EU Constitution, but the latter was simply repackaged as the Lisbon Treaty, and the effect is that the Charter acquired binding force.  This is the European federalists’ Trojan horse.  The Charter is, at its core, a constitutional instrument, imposing a long list of human rights and fundamental freedoms on EU Member States.  If it were a mere international instrument, it would simply join the catalogue of human rights treaties and declarations with variable effectiveness.  But the Charter is different, for it is enforced by the CJEU, whose judgments are binding and trump national law.  Surely, the ever integration-minded CJEU will use the Charter to expand EU law, and to override national laws resulting from democratic processes.   The canary in the coal mine must be the UK Protocol on the Charter, which the CJEU emasculated in NS by saying that it is not an opt-out, contrary to popular political belief.

However, this broad argument about the threat posed by the Charter does not withstand closer scrutiny, for the following reasons.

First, the Charter is, effectively, less different from the ECHR than is often presumed.  It has been lauded by human-rights activists as a more up-to-date rights catalogue, in particular because it includes social and economic rights, in contrast with the ECHR.  Yet 16 years into the Charter’s existence we are still to witness any meaningful impact of those social and economic rights.  The CJEU has been reluctant to endorse them, both before (e.g. Viking and Laval) and after the Charter’s entry into force (see e.g.Association de mediation sociale).  Many labour lawyers are very disappointed with this strand of the CJEU’s case law.  It is definitely not the CJEU which is a major contributor to the recognition of labour rights as human rights.  As to the other provisions of the Charter which do not replicate the ECHR, the record is also minimal.  This may be due to the fact that most of them are either programmatic or a simple confirmation of basic EU law principles which copied from the EU Treaties.  And on the procedural side, the differences between the effects of ECtHR and CJEU judgments are also not as stark as they are often portrayed.  Yes, EU law has primacy, also over primary legislation, and the CJEU judgments are binding on national courts – whereas the Human Rights Act 1998 does not allow the courts to strike down such legislation, and the ECtHR judgments are merely to be taken into account.  But the actual instances of EU law primacy leading to the disapplication of UK primary legislation are few and far between.  And in many human-rights cases such disapplication is inherently ineffective, because the violation cannot be remedied in the absence of new legislation.  What does the Charter really add, in such cases?

Second, the scope of the Charter is limited, and more so than its opponents are willing to recognise.  As is of course well known, the Charter itself confirms that it is binding on the EU Member States “only when implementing Union law” (Art 51(1)).  This is a vague principle, open to all kinds of constructions, and it is not difficult to imagine a very expansive approach.  But how has the CJEU interpreted it, in the more than six years since the Charter’s entry into force?  In the same way as it has interpreted the substantive Charter provisions: keen on ensuring continuity.  It has opted for a broad interpretation in one sense only, namely by confirming its pre-Charter case law on derogations.  Where Member States derogate from basic EU law principles, in particular in the context of the internal market, the Charter also applies – even if this is not at face value about “implementation” of EU law.  But it has not used Art 51(1) to push the boundaries of EU human rights law.  As Michael Dougan explains very clearly, the Charter will only apply if there is a first-order provision or principle of EU law which triggers its application.  Academic analysis of the relevant case law generally finds that the CJEU’s approach is in line with the pre-Charter era (see e.g. Dougan, Sarmiento, and Lenaerts – currently CJEU President).  Informed readers will point to the ruling in Åkerberg Fransson, which adopted a wide approach, at least in the legal and factual context of that particular case.  The Court found that the criminal prosecution of VAT fraud in Sweden was subject to the Charter, simply because VAT is partly regulated by EU law and VAT revenues contribute to the EU’s funding.  I am also critical of that judgment, but there are countervailing examples.  The CJEU has not applied the Charter to EU or national austerity policies in Eurozone bail-out countries: see e.g. Pringle and Sindicato dos Bancários do Norte.  It has not established a strong connection between the Charter and EU citizenship; indeed it has managed to remain as quiet as possible about the right to family life and the rights of children in the (in)famous Ruiz Zambrano line of cases, which is, at its core, about those fundamental rights. The CJEU has also not embraced expansive theories about the scope of EU human rights law and the Charter, such as the competence theory of Advocate General Sharpston, and the reverse Solange theory of Von Bogdandy and others. So the record is a cautious one.

Third, the cautious record is confirmed when one looks at cases involving UK law, referred to the CJEU by UK courts.  Most of those CJEU judgments are concerned with the interpretation of EU legislation, in light of the Charter – none of them in a way which leads to a genuine interference with UK primary legislation: e.g. Williams (working-time airline pilots), Alemo-Herron (transfer of undertakings), and NS and MA (asylum).  NS is in fact very interesting, as it is clear that the CJEU was actually reluctant to accept that the human rights of asylum seekers can interfere with the system of the Dublin Regulation; a theme which recurred in Opinion 2/13 on accession to the ECHR.  There are couple of judgments on the principle of national procedural autonomy, completely in line with established case law: East Sussex County Council and David Edwards.  Perhaps the most significant intervention is ZZ, on the conditions which EU law imposes for the handling of secret evidence, in deportation cases involving national security.  But it is not an intervention which overrules the UK system.

The central objective of the EU Charter is to ensure that the EU respects and protects fundamental rights in the various spheres of its policies and laws.  The CJEU implements that objective, as shown by its willingness to strike down EU legislation or other significant EU acts (see e.g. Test-Achats, Digital Rights Ireland, and Schrems).  The objective could not be achieved if the Member States were also not bound by the Charter where they act as the agents of EU law.  Conceptually, this requires the general test ofÅkerberg Fransson: where EU law applies, and a case is “within the scope” of EU law, the Charter must also apply.  But it cannot be said that, overall, the CJEU is applying this test too broadly.  Nor can it be said that the CJEU’s case law on the Charter is integrationist.  This may have as much to do with the fact that the protection of human rights is not always well-suited for political integration purposes, as it is explained by the CJEU’s cautiousness.  Protection of human rights is often counter-majoritarian, and it is a check on government, not a stimulus.  Rights can be divisive, as the US federal history amply demonstrates.  The CJEU has itself struggled with how rights interfere with the integration project: see the Viking/Laval saga, NS and the resistance to accession to the ECHR. Besides, if a common standard of rights protection were so integrationist, why is it that the pan-European ECHR and the ECtHR have failed to integrate the continent, particularly as the ECHR rights are generally applicable, and not confined to a separate, supranational legal order?  It is great, in my view, to have the articulation of shared European values which the Charter offers, but whether that articulation itself leads to further integration is not at all clear.

There are of course ways to use rights-protection to achieve further integration, but the CJEU is clearly not taking the main integrationist route: that of linking the Charter to EU citizenship.  A wide approach to the protection of the fundamental rights of EU citizens benefiting from free movement would indeed produce strong integrationist effects, as I have analysed elsewhere.  The main one is that it would become untenable to limit those rights to EU citizens who have made use of free-movement rights, and not to extend them to everyone.  But, as mentioned above, the CJEU has been very cautious in this respect.  And if its case law on EU citizenship has had expansionist traits, there is a clear reversal in recent judgments such as Dano, on the politically salient issue of benefits.  Application of the Charter was also refused there.

The conclusion is that the real record of the Charter does not confirm that it constitutes a new threat to national sovereignty.  In fact, Eurosceptics should welcome the Charter, because it simply makes the EU institutions, and the Member States when they apply EU law, more accountable.

CES-DUTH FOCUS ΣΤΗ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ 1/2016

ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 

Η ΕΛΛΑΔΑ ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ 

ΠΕΡΙΟΔΟΣ 2015

Προλογικό σημείωμα

Παρακάτω προσεγγίζουμε την παρουσία της Ελλάδας ενώπιον των δικαστικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (κατά το άρθρο 19 ΣΕΕ το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελείται από το Δικαστήριο, το Γενικό Δικαστήριο και τα Ειδικευμένα Δικαστήρια) κατά το έτος 2015. Πρόκειται για μία καταγραφή των αποφάσεων των παραπάνω Δικαστηρίων με ελληνικό ενδιαφέρον, ταξινομημένων κατά θεματική ενότητα και όχι κατά την ημερομηνία έκδοσης ή το είδος διαδικασίας / προσφυγής. Τέτοιες θεωρούμε, κυρίως, τις αποφάσεις επί προσφυγών για παράβαση που ασκήθηκαν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά της Ελληνικής Δημοκρατίας, τις αποφάσεις επί προσφυγών ακυρώσεως, κατά παραλείψεων και αποζημιώσεως που ασκήθηκαν από την ελληνική Κυβέρνηση ή από Έλληνες (φυσικά ή νομικά πρόσωπα) κατά των κοινοτικών οργάνων, τις προδικαστικές παραπομπές στο ΔΕΕ εκ μέρους ελληνικών δικαστηρίων και, ενδεχομένως, τις παραπομπές στο Δικαστήριο εκ μέρους δικαστηρίων άλλων Κρατών-μελών, στις οποίες εμπλέκεται Έλληνας ως διάδικος στην κύρια δίκη και, τέλος, τις αποφάσεις του Δικαστηρίου (ΔΕΕ) επί αναιρέσεων κατά των αποφάσεων του Γενικού Δικαστηρίου (ΓΔΕΕ). Βλέπε το σύνολο των αποφάσεων  εδώ

Παρακάτω καταγράφονται μόνο οι οριστικές αποφάσεις του ΔΕΕ ή του ΓΔΕΕ και όχι οι εισαχθείσες υποθέσεις κατά την περίοδο αναφοράς ή οι υποθέσεις επί των οποίων δεν έχει εκδοθεί οριστική απόφαση αλλά βρίσκονται σε προχωρημένο στάδιο (π.χ. έχουν δημοσιευθεί οι προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα). Εξάλλου, έχουν παραληφθεί μόνο ορισμένες υπαλληλικές προσφυγές Ελλήνων κοινοτικών υπαλλήλων κατά των κοινοτικών Οργάνων στα οποία απασχολούνται, στο βαθμό που αυτές παρουσιάζουν μόνο προσωπικό ενδιαφέρον και θα επιβάρυναν αδικαιολόγητα την παρουσίαση. Η αναφορά παρακάτω περιορίζεται στον τίτλο της απόφασης (Δικαστήριο, αριθμός απόφασης, διάδικοι, ημερομηνία εκδόσεως), στη συνοπτική περίληψη καθώς και το διατακτικό της ενώ δεν περιλαμβάνει άλλα μέρη και, κυρίως, το σκεπτικό της απόφασης. Όλες οι αποφάσεις είναι αδημοσίευτες ακόμη στη έντυπη Συλλογή των Αποφάσεων του Δικαστηρίου. Οι ενδιαφερόμενοι, πάντως, μπορούν να χρησιμοποιήσουν τη διαδικτυακή πύλη του ΔΕΕ (http://curia.eu.int) για να αντλήσουν το σύνολο των στοιχείων μίας αποφάσεως.

Από τη μελέτη των ελληνικού ενδιαφέροντος αποφάσεων των Δικαστηρίων της ΕΕ παρατηρούμε τα εξής:

1. Κατά την περίοδο αναφοράς (2015) καταγράφτηκαν  δεκαεπτά (17) αποφάσεις με ελληνικό ενδιαφέρον, σύμφωνα με τα κριτήρια που τέθηκαν παραπάνω. Ο αριθμός αυτός είναι αυξημένος σε σύγκριση με προηγούμενα έτη (μόλις 11 αποφάσεις το 2013, 13 το 2012 και 11 του 2011), χωρίς, ωστόσο, να προσεγγίζει τον ως ένα βαθμό υπερβολικό αριθμό των σαράντα (40) αποφάσεων με ελληνικό ενδιαφέρον για το 2014. Όπως είχαμε παρατηρήσει ο αριθμός αυτός ήταν ιδιαίτερα υψηλός και οφείλονταν στο μεγάλο αριθμό αποφάσεων στενά ιδιωτικού ενδιαφέροντος (δημόσιες συμβάσεις, σήμα). Ωστόσο, και ο αριθμός των αποφάσεων γενικότερου ή εθνικού ενδιαφέροντος (17) είναι αρκετά αυξημένος και οφείλεται σε αποφάσεις επί  υποθέσεων κρατικών ενισχύσεων και δαπανών επί των οποίων εκδόθηκαν αποφάσεις το 2015. Αυτές ήρθαν να υπερκαλύψουν τον σταθερά μειωμένο αριθμό τα τελευταία χρόνια των αποφάσεων επί προσφυγών για παράβαση, που ασκήθηκαν κατά της χώρας μας από την Επιτροπή καθώς και τον σχεδόν μηδενικό αριθμό προδικαστικών παραπομπών εκ μέρους των ελληνικών δικαστηρίων.

2. Μπορούμε πλέον αβίαστα να συμπεράνουμε ότι παγιώθηκε η σημαντική  βελτίωση της εικόνας της χώρας μας σε ότι αφορά τις παραβιάσεις της ενωσιακής νομοθεσίας, που παρατηρείται από το 2010 και μετά. Έτσι, από τον εξαιρετικά υψηλό αριθμό των είκοσι δύο  (22) αποφάσεων του Δικαστηρίου, που εκδόθηκαν το 2009, με τις οποίες αναγνωρίστηκε στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 258 ΣΛΕΕ (προσφυγή κατά Κράτους-μέλους) η παραβίαση των υποχρεώσεων εκ μέρους της Ελληνικής Δημοκρατίας, καταγράφονται μόλις τρεις (3) καταδικαστικές αποφάσεις κατά την περίοδο αναφοράς . Ο αριθμός αυτός σταθερά κινείται κάτω από το μέσο όρο του αριθμού των καταδικαστικών αποφάσεων ανά Κράτος-μέλος στην Ένωση των 28, που είναι περίπου πέντε (5).  Οι λόγοι αυτής της βελτίωσης έχουν εκτεθεί διεξοδικά στο αντίστοιχο σημείωμά μας για το 2014, οπότε παρέλκει η επανάληψή τους. Επιγραμματικά μπορούμε να πούμε ότι αυτή, κατά τη γνώμη μας, οφείλεται: 

Στη σημασία που φαίνεται να δίνεται πλέον στη τήρηση των υποχρεώσεων, πού αναλαμβάνει η χώρα μας έναντι της Ένωσης.  

Στην προσπάθεια της χώρας μας να αποτινάξει από πάνω της την κατηγορία του Κράτους – παραβάτη των υποχρεώσεων του, που διαρκώς απαιτεί, χωρίς να τηρεί τα συμφωνηθέντα και ταυτόχρονα να ενδυναμώσει τις διαπραγματευτικές δυνατότητές της εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Στη βελτίωση των ρυθμών με τους οποίους η ελληνική δημόσια διοίκηση προωθεί την ενσωμάτωση κανόνων του ενωσιακού δικαίου στην εσωτερική έννομη τάξη αλλά και των δυνατοτήτων συνεννόησης και διαπραγμάτευσης με την Επιτροπή, με σκοπό τη διευθέτηση των παραβιάσεων σε προδικαστικό στάδιο. Στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να διερευνηθεί αυτόνομα αν η κατάσταση αυτή οφείλεται και στην πίεση που ασκείται από την υπαγωγή της χώρας μας σε καθεστώς ενισχυμένης εποπτείας (τρόικα) κατόπιν της προσφυγής της στους ευρωπαϊκούς χρηματοδοτικούς οργανισμούς από το Μάιο 2010. 

Ωστόσο, θα πρέπει να σημειωθεί ως αρνητικό το γεγονός ότι μεταξύ των τριών (3) καταδικαστικών αποφάσεων του 2015 καταγράφεται απόφαση με την οποία αναγνωρίζεται παραβίαση απ’ αυτές που χαρακτηρίζονται «πεισματικές», δηλαδή αυτές με τις οποίες, σύμφωνα με το άρθρο 260 ΣΛΕΕ, επιβάλλονται χρηματικές κυρώσεις για τη μη συμμόρφωση σε προηγούμενη καταδικαστική απόφαση του ΔΕΕ (βλ αναλυτικά παρακάτω) .

Τέλος, θα πρέπει να τονισθεί ότι μεταξύ των τριών (3) καταδικαστικών αποφάσεων οι δύο (2) αφορούν γενικότερα την προστασία του περιβάλλοντος, που ιστορικά αποτελεί τον τομέα της ενωσιακής νομοθεσίας, στον οποίο σημειώνονται οι περισσότερες παραβιάσεις τόσο από την χώρα μας όσο και από τα υπόλοιπα  Κράτη-μέλη. Στον τομέα αυτό (επεξεργασία αστικών λυμάτων), άλλωστε, εντοπίζεται  και η απόφαση του Δικαστηρίου για την επιβολή οικονομικών κυρώσεων (κατ’ αποκοπή ποσού και χρηματικής ποινής) κατά της χώρας μας, επειδή αυτή δεν συμμορφώθηκε σε προηγούμενη απόφασή του ΔΕΕ (C-440/06, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας). Λαμβάνοντας υπόψη ότι και κατά το 2014 οι διαπιστωμένες από το Δικαστήριο παραβιάσεις (τρεις αποφάσεις) της περιβαλλοντικής νομοθεσίας της Ένωσης αφορούσαν αποκλειστικά το συναφές ζήτημα της διαχείρισης των απορριμμάτων, ενισχύεται το συμπέρασμα ότι αυτό έχει αναδειχθεί σε ένα από τα κυριότερα ζητήματα τριβής με την Ευρωπαϊκή Ένωση, γεγονός που οφείλεται σε μεγάλο βαθμό σε εγγενείς αδυναμίες του ελληνικού πολιτικού συστήματος.   

3. Το 2015, όπως και το 2014 εντοπίζεται μόνο μια (1) απόφαση του ΔΕΕ επί προδικαστικής παραπομπής κατά το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, που προήλθε από το Συμβούλιο της Επικρατείας, που διατηρεί έναν περιορισμένο αλλά σταθερό διάλογο με το Δικαστήριο. Η μηδενική σχεδόν συνεργασία των ελληνικών δικαστηρίων με το ΔΕΕ μέσω της προδικαστικής διαδικασίας και το 2015  επιβεβαιώνει σε μεγάλο βαθμό τα συμπεράσματα στα οποία καταλήξαμε παρουσιάζοντας την ελληνική παρουσία στα δικαστικά όργανα της Ένωσης για την προηγούμενη πενταετία, ορισμένα εκ των οποίων είμαστε υποχρεωμένοι σε γενικές γραμμές να επαναλάβουμε: 

Πρώτον, ο εξαιρετικά μικρός αριθμός των προδικαστικών παραπομπών εκ μέρους των ελληνικών δικαστηρίων  κινείται σε ρυθμούς αντίθετους με την ευρωπαϊκή τάση αύξησης του αριθμού των προδικαστικών παραπομπών. Το γεγονός αυτό θα πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο συζήτησης και αντιμετώπισης τόσο από τις Νομικές Σχολές όσο και από τα αρμόδια διοικητικά και εκπαιδευτικά όργανα της δικαιοσύνης. 

Δεύτερον, δεν φαίνεται να οδηγούν σε αύξηση του αριθμού των προδικαστικών παραπομπών προερχομένων από τα ελληνικά δικαστήρια τα εξής γεγονότα: η αναγνώριση από το ΔΕΚ, με τη γνωστή απόφαση Köbler , της ευθύνης των Κρατών-μελών σε αποκατάσταση της ζημίας που προκαλείται με αποφάσεις των ανωτάτων δικαστηρίων, όταν αυτές είναι αντίθετες με ενωσιακό δίκαιο (εξωσυμβατική ευθύνη), η σημαντική βελτίωση στις επιδόσεις του ΔΕΕ όσον αφορά το χρόνο, που απαιτείται για την έκδοση εκ μέρους του αποφάσεων επί προδικαστικών παραπομπών (κατά μέσο όρο 16 μήνες ), καθώς και η σημαντική αύξηση της δικαστικής ύλης στο πλαίσιο των πολιτικών του Χώρου Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης (Μετανάστευση, Άσυλο, Αστυνομική και Δικαστική Συνεργασία στις Ποινικές Υποθέσεις, Δικαστική Συνεργασία στις Αστικέ Υποθέσεις). 

4. Στο πλαίσιο αυτού του σημειώματος θα πρέπει να επισημάνουμε, ως έχουσες ιδιαίτερη σημασία τις παρακάτω αποφάσεις του Δικαστηρίου:

(α) C 167/14, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας. Με την προσφυγή της η Επιτροπή επικαλέστηκε τη μη συμμόρφωσή της χώρας μας στην απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση C 440/06 Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας, που εκδόθηκε το 2007 και αφορούσε την παραβίαση των διατάξεων της Οδηγίας 91/271/ΕΟΚ του Συμβουλίου για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων , δεδομένου ότι έξι οικισμοί (Λευκίμης, Μαρκόπουλου, Κορωπίου, Νέας Μάκρης, Ραφήνας και Αρτέμιδας) δεν διέθεταν ακόμη συστήματα συλλογής και επεξεργασίας αστικών λυμάτων. Με την προσφυγή της η Επιτροπής ζήτησε και την επιβολή οικονομικών κυρώσεων κατά το άρθρο 260 ΣΛΕΕ. Η Ελληνική Δημοκρατία αμυνόμενη προέβαλλε ότι υπήρξε ικανοποιητικός βαθμός συμμόρφωσης και ότι «το γεγονός ότι η διαδικασία δεν έχει ακόμα περατωθεί οφείλεται όχι σε ολιγωρία ή άρνηση της διοικήσεως να τηρήσει τις υποχρεώσεις της, αλλά στο ότι η επιλογή της εν λόγω τοποθεσίας είναι πολύπλοκη καθόσον, αφενός, απαιτεί τη συνεργασία πλειόνων συναρμόδιων υπουργείων, αποκεντρωμένων διοικητικών υπηρεσιών, περιφερειών και δήμων και, αφετέρου, εντάσσεται σε ένα πλαίσιο που χαρακτηρίζεται από ενίοτε ιδιαίτερα έντονες αντιδράσεις του τοπικού πληθυσμού για την εκ μέρους του αποδοχή των προτεινόμενων χώρων επεξεργασίας των αστικών λυμάτων». Το Δικαστήριο, αφού τόνισε ότι «τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται διατάξεις, πρακτικές ή καταστάσεις της εσωτερικής έννομης τάξεώς τους για να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης», έκανε δεκτή την προσφυγή της Επιτροπής και καταδίκασε την Ελληνική Δημοκρατία στην υποχρέωση καταβολής κατ’ αποκοπήν ποσού 10 εκατομμυρίων ευρώ, δεχόμενο ότι «ο σχετικά υψηλός αριθμός οικισμών που εξακολουθούσαν να μη διαθέτουν συστήματα συλλογής και επεξεργασίας των αστικών λυμάτων, καθώς και το γεγονός ότι έχουν ήδη εκδοθεί άλλες δύο αποφάσεις του ΔΕΕ (C 119/02 και C 517/11) με τις οποίες διαπιστώθηκε ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν είχε εκπληρώσει τις υποχρεώσεις της όσον αφορά την επεξεργασία των αστικών λυμάτων, συνιστούν ένδειξη περί του ότι για την αποτελεσματική πρόληψη της επαναλήψεως στο μέλλον αναλόγων παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης μπορεί να απαιτείται η λήψη μέτρου αποτρεπτικού χαρακτήρα» (επιβολή κατ’ αποκοπήν ποσού).  Επιπρόσθετα και για την περίπτωση που η διαπιστωθείσα παραβίαση εξακολουθεί να υφίσταται κατά την ημέρα δημοσιεύσεως της αποφάσεως, υποχρέωσε  την Ελληνική Δημοκρατία να καταβάλει χρηματική ποινή 3.640.000 ευρώ ανά εξάμηνο καθυστερήσεως στη λήψη των μέτρων συμμόρφωσης και μέχρι την πλήρη εκτέλεση της αποφάσεως Επιτροπή κατά Ελλάδας (C-440/06), κρίνοντας ότι «η επιβολή στην Ελληνική Δημοκρατία χρηματικής ποινής συνιστά πρόσφορο οικονομικής φύσεως μέσο για τη διασφάλιση της πλήρους εκτελέσεως της αποφάσεως Επιτροπή κατά Ελλάδας (C 440/06)»,  μειούμενο, πάντως, κατά ποσοστό αντίστοιχο της αναλογίας του αριθμού μονάδων ισοδύναμου πληθυσμού των οικισμών των οποίων τα συστήματα συλλογής και επεξεργασίας των αστικών λυμάτων κατέστησαν σύμφωνα με την απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας (C-440/06) σε σχέση με τον αριθμό μονάδων ισοδύναμου πληθυσμού των οικισμών που δεν διαθέτουν τέτοια συστήματα κατά την ημέρα δημοσιεύσεως της αποφάσεως  του Δικαστηρίου.

Στις καταδικαστικές αποφάσεις με βάση το άρθρο 258 ΣΛΕΕ, που θα πρέπει να σημειωθούν ιδιαίτερα, είναι και αυτή στην υπόθεση C 180/14, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας, που αφορούσε την εφαρμογή της Οδηγίας 2003/88/ΕΚ σχετικά με την οργάνωση του χρόνου εργασίας. Με την απόφαση του το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν είναι συμβατό με τις διατάξεις της Οδηγίας, που  απαιτεί η μέγιστη εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας να μην υπερβαίνει τις 48 ώρες, το σύστημα εφημεριών των γιατρών στα δημόσια νοσοκομεία της χώρας μας. Λόγω του ειδικού ενδιαφέροντος της υπόθεσης ο σχολιασμός της θα γίνει αυτοτελώς σε προσεχές σχόλιο μας.

(β) T-450/12, Αλέξιος Αναγνωστάκης κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Ο προσφεύγων ήταν διοργανωτής της προτάσεως ευρωπαϊκής πρωτοβουλίας πολιτών με τίτλο «Ένα εκατομμύριο υπογραφές για την Ευρώπη της αλληλεγγύης» (ΕΠΠ), την οποία υπέβαλε στην Επιτροπή στις 13/7/2012 με σκοπό να καθιερωθεί στη νομοθεσία της ΕΕ «η αρχή της καταστάσεως ανάγκης, κατά την οποία, οσάκις η εξυπηρέτηση επαχθούς χρέους απειλεί την οικονομική και πολιτική υπόσταση κράτους, η άρνηση καταβολής του χρέους αυτού είναι αναγκαία και δικαιολογημένη».  Η εν λόγω πρωτοβουλία πολιτών διοργανώθηκε κατά το άρθρο 11 παρ. 4 ΣΕΕ και 24 ΣΛΕΕ, διατάξεις που προστέθηκε με τη Συνθήκη της Λισαβόνας και προβλέπουν ότι οι πολίτες της Ένωσης μπορούν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να λαμβάνουν την πρωτοβουλία να καλούν την Επιτροπή, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, να υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις επί θεμάτων στα οποία οι πολίτες αυτοί θεωρούν ότι απαιτείται νομική πράξη της Ένωσης για την εφαρμογή των Συνθηκών. Με Απόφαση της η Επιτροπή στις 6/9/2012 απέρριψε την αίτηση καταχωρίσεως της προτάσεως ΕΠΠ , επειδή κατά το άρθρο 4, παρ. 2 και 3 του Καν. 211/2011  η πρόταση αυτή προδήλως δεν εμπίπτει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής να υποβάλει πρόταση για την έκδοση νομικής πράξεως της Ένωσης με σκοπό την εφαρμογή των Συνθηκών. Κατόπιν τούτου ο Α. Αναγνωστάκης προσέφυγε στο ΓΔΕΕ και ζήτησε την ακύρωση της Αποφάσεως της Επιτροπής με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση καταχωρίσεως. Προς στήριξη της προσφυγής του, ο προσφεύγων ισχυρίστηκε ότι Απόφαση της Επιτροπής στερείται επαρκούς αιτιολογίας καθώς και ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, καθόσον απέρριψε την αίτηση καταχωρίσεως της προτάσεως ΕΠΠ κατά παράβαση του άρθρου 122, παρ. 1 και 2 ΣΛΕΕ, του άρθρου 136, παρ. 1, στοιχείο β ΣΛΕΕ, του άρθρου 222 ΣΛΕΕ και των κανόνων του διεθνούς δικαίου. Κατά τον προσφεύγοντα, οι κανόνες αυτοί παρείχαν στην Επιτροπή την αρμοδιότητα να υποβάλει πρόταση νομικής πράξεως της Ένωσης, που θα καθιστά δυνατή την επίτευξη του σκοπού της προτάσεως ΕΠΠ. Το ΓΔΕΕ τελικά απέρριψε την προσφυγή. 

Αφού, τόνισε ότι «απόφαση πρέπει να καθιστά σαφές το σκεπτικό που δικαιολογεί την απόρριψη» στο βαθμό που αυτή μπορεί «να θίξει την ίδια την αποτελεσματικότητα της ασκήσεως του δικαιώματος των πολιτών να υποβάλουν πρόταση πρωτοβουλίας πολιτών»,  απέρριψε τον λόγο της ανεπαρκούς αιτιολογίας, κρίνοντας ότι στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή διευκρινίζοντας, μεταξύ άλλων, ότι, «το άρθρο 136 παρ. 1 ΣΛΕΕ μπορεί να χρησιμεύσει ως νομική βάση μόνον εφόσον τα μέτρα σκοπούν αποκλειστικώς να ενισχύσουν τη δημοσιονομική πειθαρχία των κρατών μελών και να διασφαλίσουν την εύρυθμη λειτουργία της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης» καθώς και ότι, «το άρθρο 136, παρ. 1 ΣΛΕΕ δεν εξουσιοδοτεί την Ένωση να υποκαθιστά τα κράτη μέλη στην άσκηση της δημοσιονομικής τους κυριαρχίας και των αρμοδιοτήτων που άπτονται των δημοσίων εσόδων και δαπανών». Υπό τις συνθήκες αυτές, η προσβαλλόμενη απόφαση παρέσχε επαρκή στοιχεία στον μεν προσφεύγοντα να λάβει γνώση των λόγων για τους οποίους απορρίφθηκε η αίτηση καταχωρίσεως της προτάσεως ΕΠΠ, στο δε δικαιοδοτικό όργανο της Ένωσης να ασκήσει τον εκ μέρους του έλεγχο. 

Προχωρώντας το ΓΔΕΕ στην ουσία της διαφοράς είχε την ευκαιρία να επιβεβαιώσει τη νομολογία του Δικαστηρίου, όπως αυτή διατυπώθηκε  στην απόφαση  Pringle  σχετικά με την ερμηνεία των άρθρων 122 και 136 ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, ως προς το άρθρο 122 ΣΛΕΕ, τοποθετούμενο στο επιχείρημα του προσφεύγοντος ότι «η διάταξη αποσκοπεί στην καθιέρωση θεσμικής αλληλεγγύης η οποία απορρέει από την ηθική και νομική υποχρέωση των Κρατών-μελών να αλληλοϋποστηρίζονται και να αλληλοβοηθούνται σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες ένα Κράτος μέλος αντιμετωπίζει δυσχέρειες, οικονομικής, ιδίως, φύσεως, δυνάμενες να απειλήσουν την υπόσταση και τη λειτουργία του», το ΓΔΕΕ τόνισε ότι το άρθρο 122 παρ. 1 και 2 ΣΛΕΕ δεν συνιστά την προσήκουσα νομική βάση για την εκ μέρους της Ένωσης παροχή χρηματοπιστωτικής συνδρομής προς τα Κράτη-μέλη, που αντιμετωπίζουν ή διατρέχουν τον κίνδυνο να αντιμετωπίσουν σοβαρά προβλήματα χρηματοδότησης, μέσω της καθιερώσεως μηχανισμού χρηματοδοτήσεως ούτε για τη νομοθετική καθιέρωση μόνιμου μηχανισμού διαγραφής του χρέους.  Συναφώς παρατήρησε ότι το άρθρο 122 ΣΛΕΕ έχει ως αντικείμενο αποκλειστικώς χρηματοδοτική ενίσχυση την οποία χορηγεί η Ένωση και όχι τα Κράτη-μέλη. Η καθιέρωση, όμως, της αρχής της καταστάσεως ανάγκης δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως εμπίπτουσα στην κατηγορία των μέτρων ενισχύσεως που χορηγεί η Ένωση κατ’ εφαρμογή του άρθρου 122 ΣΛΕΕ, στο μέτρο ιδίως που η καθιέρωση της αρχής αυτής δεν θα αφορούσε μόνον το χρέος Κράτους-μέλους προς την Ένωση, αλλά και τις οφειλές του εν λόγω Κράτους προς άλλα φυσικά ή νομικά πρόσωπα, δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου. Κατόπιν τούτου έκρινε ότι η καθιέρωση της αρχής της καταστάσεως ανάγκης κατά την οποία θα επιτρέπεται σε Κράτος-μέλος να μην εξοφλεί το χρέος του δεν εμπίπτει προδήλως στην έννοια των μέτρων χρηματοδοτικής ενισχύσεως τα οποία δύναται να λάβει το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 122 ΣΛΕΕ.

Ομοίως το ΓΔΕΕ έκρινε ότι ορθά αποφάνθηκε η Επιτροπή ότι η πρόταση περί καθιερώσεως της αρχής της καταστάσεως ανάγκης προδήλως δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 136 παρ. 1 ΣΛΕΕ και της ρήτρας αλληλεγγύης του άρθρου 222 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο «η Ένωση και τα κράτη μέλη ενεργούν από κοινού, με πνεύμα αλληλεγγύης, εάν ένα κράτος μέλος δεχθεί τρομοκρατική επίθεση ή πληγεί από φυσική ή ανθρωπογενή καταστροφή». Κατά το ΓΔΕΕ η ρήτρα αυτή αλληλεγγύης δεν αφορά προδήλως την οικονομική και νομισματική πολιτική ούτε την οικονομική κατάσταση ή τις δημοσιονομικές δυσχέρειες που αντιμετωπίζουν τα Κράτη μέλη.

Τέλος, το ΓΔΕΕ απέρριψε το επιχείρημα του προσφεύγοντος, που υποστήριξε ότι η αρχή της καταστάσεως ανάγκης έχει αναγνωρισθεί από τη νομολογία του Διαρκούς Δικαστηρίου Διεθνούς Δικαιοσύνης ως κανόνας του διεθνούς δικαίου, που δικαιολογεί την παύση πληρωμών όσον αφορά την αποπληρωμή του χρέους, ενδεχομένως δε και τη μονομερή διαγραφή μέρους του χρέους, για λόγους, ιδίως, οικονομικούς και απτόμενους της εσωτερικής και εξωτερικής ασφάλειας του κράτους, δίνοντας προτεραιότητα στα συμφέροντα του κράτους και του πληθυσμού και όχι στην ανάκτηση των ενισχύσεων οι οποίες, κατά την Επιτροπή, είχαν χορηγηθεί παρανόμως. Το ΓΔΕΕ τόνισε ότι «ακόμη κι αν γίνει δεκτό ότι υφίσταται κανόνας διεθνούς δικαίου που καθιερώνει αρχή της καταστάσεως ανάγκης κατά την οποία, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, επιτρέπεται σε κράτος μέλος να μην αποπληρώσει το δημόσιο χρέος, απλώς και μόνον η ύπαρξη τέτοιας αρχής του διεθνούς δικαίου δεν θα αρκούσε, εν πάση περιπτώσει, να στηρίξει νομοθετική πρωτοβουλία εκ μέρους της Επιτροπής, δεδομένου ότι οι Συνθήκες ουδόλως προβλέπουν ανάθεση σχετικής αρμοδιότητας, όπως προκύπτει από την εξέταση των διαφόρων διατάξεων της Συνθήκης τις οποίες επικαλέσθηκε ο προσφεύγων στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής».

(γ) T-233/11 και T-262/11, Ελληνική Δημοκρατία κατά  Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η διαφορά αφορούσε τη μεταβίβαση από το Ελληνικό Δημόσιο των μεταλλείων Χαλκιδικής στην εταιρία Ελληνικός Χρυσός. Κατά την Επιτροπή οι όροι της εν λόγω μεταβίβασης συνιστούσαν απαγορευμένη κατά το άρθρο 107 παρ 1 ΣΛΕΕ κρατική ενίσχυση. Η διαφορά προέκυψε όταν το Ελληνικό Δημόσιο κατόπιν εξωδικαστικού συμβιβασμού, που κυρώθηκε με τον νόμο 3220/2004, απέκτησε το σύνολο του ενεργητικού της TVX Hellas, που αποχώρησε από την εκμετάλλευση των μεταλλείων,  καταβάλλοντας σε αυτή «ως εύλογη χρηματική αποζημίωση» το ποσό των 11 εκατομμυρίων ευρώ. Με τον ίδιο νόμο το Ελληνικό Δημόσιο πώλησε και εκχώρησε στην εταιρία Ελληνικός Χρυσός το σύνολο των στοιχείων ενεργητικού που του είχε μεταβιβάσει η TVX Hellas δυνάμει του εξωδικαστικού συμβιβασμού. Το συμφωνηθέν τίμημα ανήλθε σε 11 εκατομμυρίων ευρώ το οποίο η TVX Hellas υποχρεώθηκε να καταβάλλει «απευθείας στην εταιρία ΤVX Hellas ΑΕ προς ικανοποίηση της απαίτησης αυτής έναντι του Ελληνικού Δημοσίου από τη σύμβαση εξωδικαστικού συμβιβασμού». Στις 9/7/2007 περιήλθε στην Επιτροπή καταγγελία σύμφωνα με την οποία η Ελληνική Δημοκρατία είχε εφαρμόσει, με την επίμαχη σύμβαση, δύο μέτρα κρατικής ενισχύσεως υπέρ της Ελληνικός Χρυσός. Κατόπιν έρευνας στις 23/2/2011 η Επιτροπή   εξέδωσε την προσβληθείσα Απόφαση 2011/452/ΕΕ , σχετικά με την κρατική ενίσχυση ύψους 15,34 εκατομμυρίων ευρώ που εφάρμοσε η Ελλάδα υπέρ της Ελληνικός Χρυσός, με την οποία κήρυξε την ενίσχυση αυτή ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά και διέταξε την εκ μέρους της Ελληνικής Δημοκρατίας ανάκτησή της. Κατά την Επιτροπή κρίθηκαν ως αντίθετα με το άρθρο 107 παρ 1 ΣΛΕΕ για τις κρατικές ενισχύσεις η τιμή πώλησης χαμηλότερη της αγοραίας αξίας, στο βαθμό που η επίμαχη πώληση πραγματοποιήθηκε χωρίς ανοικτό διαγωνισμό ή αποτίμηση εκ μέρους ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων, η απαλλαγή που έτυχε  η Ελληνικός Χρυσός από την υποχρέωση καταβολής φόρου καθώς και η μείωση των δικηγορικών αμοιβών. Κατά της εν λόγω αποφάσεως προσέφυγαν στο ΓΔΕΕ η Ελληνική Δημοκρατία (υπόθεση T-233/11) και η Ελληνικός Χρυσός (υπόθεση T-262/11) και ζήτησαν την ακύρωσή της. Προς στήριξη των προσφυγών τους, η Ελληνική Δημοκρατία και η Ελληνικός Χρυσός προέβαλλαν κατ’ ουσία την εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 107 παρ. 1 ΣΛΕΕ και του άρθρου 108 παρ. 2, ΣΛΕΕ καθώς και πολλαπλή πλάνη εκτιμήσεως των πραγματικών περιστατικών εκ μέρους της Επιτροπής, ως προς την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως. Συγκεκριμένα, κατά τις προσφεύγουσες, η Επιτροπή εσφαλμένα όσον αφορά τον πρώτο μέτρο ενισχύσεως θεώρησε ότι πληρούται η προϋπόθεση της χρησιμοποιήσεως κρατικών πόρων, ενώ το Ελληνικό Δημόσιο διαδραμάτισε ρόλο απλού διαμεσολαβητή στην αγοραπωλησία ενώ όσον αφορά το δεύτερο μέτρο ενισχύσεως (την απαλλαγή από την υποχρέωση καταβολής φόρων επί της αγοραπωλησίας) εσφαλμένα εκτίμησε την προϋπόθεση της υπάρξεως πλεονεκτήματος. Το ΓΔΕΕ, τελικά, απέρριψε τις προσφυγές ακυρώσεως κατά τις Αποφάσεως της Επιτροπής. Από την επιχειρηματολογία του Δικαστηρίου θα πρέπει να τονισθούν οι παρακάτω σκέψεις:

Η τιμή που καθορίστηκε για την πώληση των μεταλλείων Κασσάνδρας στην Ελληνική Δημοκρατία προδήλως δεν προέκυψε από διαπραγμάτευση σχετικά με την αξία των πωλουμένων στοιχείων ενεργητικού συνεπαγόμενη την αντικειμενική αποτίμησή τους. Κατά το ΓΔΕΕ, όπως ρητά αναφέρεται στο κείμενο του προοιμίου του εξωδικαστικού συμβιβασμού, η τιμή των ένδεκα εκατομμυρίων ευρώ χαρακτηρίζεται ως «εύλογη χρηματική αποζημίωση» που εξαλείφει όλες τις εκατέρωθεν αξιώσεις μεταξύ του εν λόγω πρώην κυρίου και της Ελληνικής Δημοκρατίας. Αυτό συνεπάγεται λογικά ότι συνυπολογίστηκαν όχι μόνον η αξία των στοιχείων ενεργητικού αυτών καθαυτά, αλλά επίσης και οι αξιώσεις που απέρρεαν από τη μη τήρηση άλλων υποχρεώσεων. Όμως, τέτοια στοιχεία είναι ξένα προς την αξία των στοιχείων ενεργητικού και εξαρτώνται από παρελθούσες πραγματικές περιστάσεις, που δεν είναι κατ’ ανάγκην κρίσιμες για έναν νέο αγοραστή για το μέλλον. Συνεπώς, καίτοι δεν μπορεί να αποκλειστεί καταρχήν ότι το ποσό των 11 εκατομμυρίων ευρώ αντιπροσωπεύει και τη σωστή αγοραία αξία των περιουσιακών στοιχείων που μεταβιβάστηκαν στη συνέχεια από την Ελληνική Δημοκρατία προς την Ελληνικός Χρυσός, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι το ποσό αυτό δεν συνδεόταν με τον συμψηφισμό των απαιτήσεων που υφίσταντο μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας και της TVX Hellas. Με βάση τα παραπάνω η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πραγματική πλάνη δεχόμενη ότι το εν λόγω ποσό ήταν αποτέλεσμα συμψηφισμού αμοιβαίων αξιώσεων μεταξύ των δύο μερών του εξωδικαστικού συμβιβασμού. Ελλείψει εμπεριστατωμένων επιχειρημάτων των προσφευγουσών, που να καταδεικνύουν ότι το αποτέλεσμα του συμψηφισμού των απαιτήσεων μπορούσε να αντικατοπτρίζει την πραγματική αγοραία αξία των μεταλλείων, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι δέχθηκε ότι αυτός ο συμψηφισμός απαιτήσεων δεν ήταν αντιπροσωπευτικός της αξίας των πωληθέντων στοιχείων ενεργητικού.

Ακόμη το ΓΔΕΕ απέρριψε και την επιχειρηματολογία της Ελληνικής Δημοκρατίας σύμφωνα με την οποία, με την παρέμβασή της στην επίμαχη αγοραπωλησία, περιόρισε τις απώλειες που θα είχαν προκύψει από την πλήρη παύση της λειτουργίας των μεταλλείων Κασσάνδρας. Συγκεκριμένα το Γενικό Δικαστήριο τόνισε ότι ο εύλογος χαρακτήρας της συγκεκριμένης ενέργειας των δημοσίων αρχών ή της δημόσιας επιχειρήσεως, που χορήγησαν την ενίσχυση, δεν απαλλάσσει από την υποχρέωση εξακριβώσεως του κατά πόσον τα επίμαχα μέτρα παρέχουν στην αποδέκτρια επιχείρηση οικονομικό πλεονέκτημα, το οποίο η επιχείρηση αυτή δεν θα είχε επιτύχει υπό τις συνήθεις συνθήκες της αγοράς και δεν αρκεί, συνεπώς, για να καταστήσει το επίμαχο μέτρο σύμφωνο με το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή. Το ΓΔΕΕ, εξάλλου, απέρριψε και το επιχείρημα ότι η επίμαχη πώληση δεν συνιστά κρατική ενίσχυση, αφού δεν συντρέχει η προϋπόθεση χρησιμοποιήσεως κρατικών πόρων. Συγκεκριμένα, έκρινε ότι η επίμαχη πώληση σε τιμή χαμηλότερη της αγοραίας τιμής, συνεπάγεται μείωση των εσόδων του Ελληνικού Δημοσίου σε σχέση προς τα έσοδα που θα μπορούσε να έχει αποκομίσει και, συνεπώς, απώλεια πόρων. Αυτό και μόνον το γεγονός συνεπάγεται πλεονέκτημα για την εταιρία που αποκτά τα αγαθά και επιβάρυνση ικανή να μειώσει τους κρατικούς πόρους ενώ οι  αναληφθείσες υποχρεώσεις από το Ελληνικό Δημόσιο εξέθεσαν τον προϋπολογισμό του στον κίνδυνο επιβαρύνσεων συνδεομένων με τις ενδεχόμενες δράσεις που θα πρέπει να αναλάβει προκειμένου να συμμορφωθεί προς τις εφαρμοστέες νομοθετικές διατάξεις αντί της αγοράστριας. Οι εγγυήσεις αυτές που παρέσχε το Ελληνικό Δημόσιο δημιουργούν αρκούντως συγκεκριμένο κίνδυνο επιπλέον επιβαρύνσεως για το Δημόσιο στο μέλλον.

Κλείνοντας αυτό το προλογικό σημείωμα θα ήθελα να ευχαριστήσω την κα  Κυριακή Ραφτοπούλου, Διδάκτορα της Νομικής Σχολής του ΔΠΘ, για τη συμβολή της στην έρευνα,  συγκέντρωση, επεξεργασία και ταξινόμηση του υλικού, που επισυνάπτεται.

[1] Η αποκλιμάκωση ξεκίνησε το 2010 με επτά (7) καταδικαστικές αποφάσεις, ενώ το 2011 καταγράφηκαν  τέσσερεις (4), το 2102  πέντε (5), το 2013 δύο (2) και το 2014 τέσσερις (4) καταδικαστικές αποφάσεις σε βάρος της χώρας μας.

[2] Το 2009 ο αριθμός των καταδικαστικών αποφάσεων με τις οποίες επιβλήθηκαν χρηματικές κυρώσεις κατά της χώρας μας έφτασε στις έξι (6), που συνιστούσε μια εξαιρετικά αρνητική και επώδυνη οικονομικά για τη χώρα μας επίδοση. 

[3] Οι αντίστοιχοι αριθμοί για τα αμέσως προηγούμενα έτη ήταν: μία (1) το 2014, τέσσερεις (4) το 2013 τρείς (3) το 2012 και το 2011,  έξι (6) το 2010 και καμία το 2009.

[4] ΔΕΚ, απόφαση της 30ης Σεπτεμβρίου 2003, υπόθεση C-224/01, Köbler, Συλλ. 2003, σελ. Ι - 10239

[5]  Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Υπηρεσία Τύπου και Πληροφόρησης), ΑΝΑΚΟΙΝΩΘΕΝ ΤΥΠΟΥ αριθ. 23/13, Στατιστικά στοιχεία σχετικά με τη δικαιοδοτική δραστηριότητα κατά το 2012: σταθεροποίηση στις επιδόσεις που επιτεύχθηκαν τα τελευταία έτη, Λουξεμβούργο, 6 Μαρτίου 2013, διαθέσιμο στο διαδικτυακό τόπο: http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2013-03/cp130023el.pdf  

[6]  Με την απόφασή του το Δικαστήριο έκρινε ότι η Ελληνική Δημοκρατία μη μεριμνώντας ώστε οι οικισμοί της Αρτέμιδος, της Χρυσούπολης, της Ηγουμενίτσας, του Ηρακλείου Κρήτης, της Κατερίνης, του Κορωπίου, της Λευκίμμης, του Λιτόχωρου Πιερίας, των Μαλίων, του Μαρκόπουλου, των Μεγάρων, της Νέας Κυδωνιάς Κρήτης, της Ναυπάκτου, της Νέας Μάκρης, της Παροικιάς Πάρου, του Πόρου-Γαλατά, της Ραφήνας, της Θεσσαλονίκης (τουριστική ζώνη), της Τρίπολης, της Ζακύνθου, της Αλεξάνδρειας Ημαθίας, της Έδεσσας και της Καλύμνου να διαθέτουν, κατά περίπτωση, δίκτυα αποχέτευσης των αστικών λυμάτων ανταποκρινόμενα στις επιταγές του άρθρου 3 της Οδηγίας 91/271/ΕΟΚ και/ή συστήματα επεξεργασίας των αστικών λυμάτων, που να ικανοποιούν τις απαιτήσεις του άρθρου 4 της ίδιας οδηγίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα εν λόγω άρθρα.

[7]  C(2012) 6289 τελικό 

[8] Κανονισμός (ΕΕ) 211/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16/2/ 2011, σχετικά με την πρωτοβουλία πολιτών (Επίσημη Εφημερίδα L 65 της 11/3/2011, σελ. 1

[9] ΔΕΕ, απόφαση της 27 Νοεμβρίου 2012, υπόθεση C-370/2012, Thomas Pringle κατά της Ιρλανδικής Κυβέρνησης, της Ιρλανδίας και του Γενικού Εισαγγελέα (προδικαστική), ECLI:EU:C:2012:756

[10]  ΕΕ L 193, σ. 27 

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης
Αναπληρωτής Καθηγητής Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Διευθυντής του Τομέα Διεθνών Σπουδών της Νομικής Σχολής ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com