CES-DUTH SPOT στην Επικαιρότητα 4/2016

Μετά το Leave τι;

Η διαδικασία αποχώρησης του Η.Β. από την Ένωση βήμα – βήμα

Όπως είναι γνωστό στο Δημοψήφισμα, που διεξήχθη στο Ηνωμένο Βασίλειο (Η.Β.) στις 23 Ιουνίου 2016 με το ερώτημα της παραμονής ή της αποχώρησης του Η.Β. από την Ευρωπαϊκή  Ένωση, επικράτησαν οι υποστηρικτές της αποχώρησης (Leave) με ποσοστό 51,9% (η συμμετοχή προσέγγισε το 72%). Το αποτέλεσμα του Δημοψηφίσματος από νομικής απόψεως έχει συμβουλευτικό χαρακτήρα για την Κυβέρνηση του Η.Β. Ωστόσο, ήταν γνωστό με σαφήνεια και εκ των προτέρων ότι η Βρετανική Κυβέρνηση δεσμεύεται πολιτικά από το αποτέλεσμα (βλ. Conservative Party Manifesto 2015). Εξάλλου, ανακοινώνοντας την παραίτησή του ο D. Cameron μετά την επικράτηση των Leavers δήλωσε ότι το Η.Β. θα ενεργοποιήσει τη διαδικασία του άρθρου 50 ΣΕΕ, που επιτρέπει την αποχώρηση Κράτους-μέλους από την Ε.Ε. αποδεχόμενος το αποτέλεσμα του Δημοψηφίσματος. Ωστόσο, η ενεργοποίηση αυτή θα πρέπει να περιμένει τον διορισμό του διαδόχου του στην Πρωθυπουργία, που υπολογίζεται για τον Οκτώβριο του 2016. Η εξέλιξη αυτή έχει τα εξής αποτελέσματα:

Πρώτον, η Απόφαση Διευθέτησης του Φεβρουαρίου 2016 (βλ. CES-Duth Working Paper 3/2016) δεν τίθεται σε ισχύ, αφού ρητά αυτή προβλέπει ότι θα αρχίσει να παράγει αποτελέσματα την ημερομηνία κατά την οποία το Η.Β. θα ενημερώσει ότι έχει αποφασίσει να παραμείνει μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, δεν αποκλείεται ιδέες, συμβιβασμοί ή και ρυθμίσεις της να χρησιμοποιηθούν, ενδεχομένως ως σημεία εκκίνησης από την πλευρά του Η.Β., κατά τη διαπραγμάτευση των μελλοντικών σχέσεων Η.Β. με την Ε.Ε. ή ακόμη και σε μελλοντικές Συμφωνίες Προσχώρησης.

Δεύτερον, θέτει τα ζητήματα εφαρμογής του άρθρου 50 ΣΕΕ για την αποχώρηση Κράτους-μέλους, μιας διάταξης που και νέα είναι και παρουσιάζεται κατά γενική ομολογία σχετικά ατελής και χωρίς αναπτυγμένη πρακτική, αφού αποτελεί αντικείμενο επίκλησης για πρώτη φορά (η απόσυρση της Γροιλανδίας το 1985 δεν θεωρείται νομικά αποχώρηση Κράτους-μέλους)

Τρίτον, θέτει το ζήτημα των μελλοντικών σχέσεων του αποχωρούντος Η.Β. με την Ένωση. Στο ζήτημα αυτό στην παρούσα φάση λίγα μπορούν ειπωθούν, αφού ακόμη δεν έχει διαμορφωθεί η βρετανική θέση, ενώ μεταξύ των απόψεων των υποστηρικτών της αποχώρησης παρουσιάζονται σοβαρές αποκλίσεις.

Παρακάτω θα αναφερθούμε, κυρίως, στο δικαίωμα αποχώρησης Κράτους-μέλους και στην ακολουθητέα διαδικασία σύμφωνα με το άρθρο 50 ΣΕΕ.

5.1. Το δικαίωμα αποχώρησης από την Ευρωπαϊκή Ένωση

Το δικαίωμα αποχώρησης Κράτους-μέλους από την Ε.Ε. εισήχθη για πρώτη στο Πρωτογενές Δίκαιο με τη Συνθήκη της Λισαβόνας (2009), που ορίζει ότι «Κάθε κράτος μέλος μπορεί να αποφασίσει να αποχωρήσει από την Ένωση, σύμφωνα με τους εσωτερικούς συνταγματικούς του κανόνες». Πριν από την εξέλιξη αυτή το δικαίωμα αποχώρησης Κράτους-μέλους ήταν εξαιρετικά αμφιλεγόμενο. Κατά την κρατούσα άποψη, παρά την απουσία σχετικής διάταξης στις Συνθήκες, η αποχώρηση Κράτους-μέλους ήταν νομικά δυνατή κατ’ εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών. Υπήρχαν, πάντως, και αυτοί που υποστήριζαν ότι ο υπερεθνικός χαρακτήρα του ενοποιητικού εγχειρήματος και η ίδρυση της Ένωσης  ως μόνιμου οργανισμού απέκλειαν την αποχώρηση Κράτους-μέλους. Η «ρήτρα αποχώρησης» ενσωματώθηκε αρχικά στη Συνταγματική Συνθήκη (άρθρο Ι-59) και αποτέλεσε το προϊόν συμβιβασμού μεταξύ των διαφόρων τάσεων, βασιζόμενη στην παραδοχή ότι στο βαθμό που μια τέτοια αποχώρηση επιτρέπεται ούτως ή άλλως κατ’ εφαρμογή του διεθνούς δικαίου, θα ήταν σκόπιμο η διαδικασία αποχώρησης να ρυθμιστεί από το ενωσιακό δίκαιο κατά τρόπο που να ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα και τις ανάγκες της Ε.Ε. και των Κρατών-μελών της. Εξάλλου, λειτουργούσε ως «πολιτικό μήνυμα σε όσους τείνουν να υποστηρίζουν ότι η Ένωση είναι μια άκαμπτη οντότητα από την οποία είναι αδύνατο να αποχωρήσει κανείς». Η «ρήτρα αποχώρησης», που συμπεριλήφθηκε αμετάβλητη στη Συνθήκη της Λισαβόνας, καθιστά νομικά αδύνατη και πολιτικά προβληματική την αποχώρηση Κράτους-μέλους καθοιονδήποτε άλλο τρόπο, θέση που υιοθετεί, άλλωστε, και η Βρετανική Κυβέρνηση. Το άρθρο 50 ΣΕΕ για την άσκηση του δικαιώματος αποχώρησης δεν προβλέπει ουσιαστικές προϋποθέσεις παρά μόνο διαδικαστικές και υπ’ αυτή την έννοια η αποχώρηση Κράτους-μέλους από την Ένωση κατ’ εφαρμογή της καθίσταται νομικά ευχερέστερη απ’ ότι αν εφαρμόζονταν οι κανόνες του γενικού διεθνούς. Εξάλλου η αναφερόμενη τήρηση των συνταγματικών κανόνων από το Κράτος-μέλος που προτίθεται να αποχωρήσει θα πρέπει να διαβασθεί σε συνάρτηση με το άρθρο 2 ΣΕΕ περί των αξιών της Ένωσης και της εξ αυτής υποχρέωσης σεβασμού της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου.

5.2. Η διαδικασία αποχώρησης

Σκοπός της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 50 ΣΕΕ είναι η μετάβαση με αμοιβαία επωφελή τρόπο από το καθεστώς του Κράτους-μέλους σε αυτό του τρίτου κράτους. Η διαδικασία ενεργοποιείται με τη γνωστοποίηση της πρόθεσης αποχώρησης στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενώ από την ημερομηνία της γνωστοποίησης αρχίζει να τρέχει και η προβλεπόμενη από το άρθρο 50 παρ. 3 ΣΕΕ. προθεσμία για την αποχώρηση. Η ΣΕΕ δεν προβλέπει κάποιον ειδικό τύπο για την γνωστοποίηση, όπως επίσης και το χρόνο της πραγματοποίησής της από την λήψη της απόφασης αποχώρησης. Θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι νομικά η επιλογή του χρόνου γνωστοποίησης και συνεπώς της ενεργοποίησης της διαδικασίας του άρθρου 50 ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Κράτους μέλους που αποφασίζει να αποχωρήσει. Έτσι, η ασκηθείσα πίεση από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προς την Κυβέρνηση του Η.Β. να προχωρήσει στην γνωστοποίηση «όσο το δυνατόν συντομότερα» μόνο πολιτικά θα πρέπει να αναγνωσθεί. Το ίδιο ισχύει και για το ζήτημα της δυνατότητας ανάκλησης της γνωστοποίησης μετά την έναρξη των διαπραγματεύσεων και πριν από τη θέση σε ισχύ της συμφωνίας αποχώρησης. Τίποτα δεν αποκλείει νομικά μια τέτοια ανάκληση. Ωστόσο, οι πολιτικές επιπτώσεις μιας τέτοιας ενέργειας μπορεί να είναι ουσιαστικές. Η γνωστοποίηση της πρόθεσης αποχώρησης από το Κράτος-μέλος σηματοδοτεί κατά το άρθρο 50 παρ. 3 ΣΕΕ την έναρξη διαπραγματεύσεων της Ένωσης με το εν λόγω κράτος με σκοπό τη σύναψη «συμφωνίας που καθορίζει τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρησή του, λαμβάνοντας υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών του σχέσεων με την Ένωση». Οι διαπραγματεύσεις διεξάγονται «υπό το πρίσμα των προσανατολισμών του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου» και σύμφωνα με το άρθρο 218 παρ. 3 ΣΛΕΕ, που αφορά τον ορισμό του διαπραγματευτή από την πλευρά της Ένωσης (κατά κανόνα η Επιτροπή) και τη σχετική εντολή διαπραγμάτευσης. Η συμφωνία αποχώρησης συνάπτεται από το Συμβούλιο εξ ονόματος της Ένωσης. Κατά το άρθρο 50 παρ. 4 ΣΕΕ το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία, όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο 238 παρ. 3 στ. β ΣΛΕΕ, σύμφωνα με το οποίο η ειδική πλειοψηφία απαιτεί «τουλάχιστον 72% των μελών του Συμβουλίου που αντιπροσωπεύουν τα συμμετέχοντα κράτη μέλη, εφόσον το ποσοστό αυτό αντιστοιχεί στο 65% τουλάχιστον του πληθυσμού των κρατών αυτών».  Για να προχωρήσει έγκυρα το Συμβούλιο στη σύναψη της συμφωνίας απαιτείται η προηγούμενη έγκριση (σύμφωνη γνώμη) του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, που αποφασίζει με την πλειοψηφία των μελών από τα οποία απαρτίζεται και διαθέτει, έτσι, ένα γνήσιο δικαίωμα αρνησικυρίας. Συνεπώς, για την σύναψη της συμφωνίας αποχώρησης δεν απαιτείται ομοφωνία στο Συμβούλιο, όπως απαιτείται σε ορισμένες σημαντικές διεθνείς συμφωνίες κατά το άρθρο 218 παρ. 8 ΣΛΕΕ (πχ η συμφωνία προσχώρησης στην ΕΣΔΑ) ή για τη σύναψη συμφωνιών σύνδεσης  ούτε η επικύρωση από τα Κράτη-μέλη, όπως συμβαίνει στις συνθήκες προσχώρησης κατά το άρθρο 49 ΣΕΕ. Η σύναψη της συμφωνίας από το αποχωρούν Κράτος-μέλος γίνεται κατά τους συνταγματικούς του κανόνες για τη σύναψη των διεθνών συμφωνιών. Στις συζητήσεις για τη διαμόρφωση της διαπραγματευτικής θέσης της Ένωσης και στη λήψη των αποφάσεων από Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και από το Συμβούλιο δεν συμμετέχουν οι εκπρόσωποι του αποχωρούντος Κράτους-μέλους. Αντίθετα, γίνεται δεκτό ότι τα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, που προέρχονται από το αποχωρούν Κράτους-μέλους συμμετέχουν κανονικά στις διαδικασίες υιοθέτησης της γνώμης του οργάνου, ως εκπρόσωποι των ευρωπαίων πολιτών στο σύνολό τους και όχι μόνο αυτών του Κράτους-μέλους που εκλέγονται. Εξάλλου, η διάταξη του άρθρου 50 ΣΕΕ δεν φαίνεται να αποκλείει τη συμμετοχή του Δικαστηρίου της Ε.Ε. είτε γνωμοδοτικά κατά το άρθρο 218 παρ. 11 ΣΛΕΕ είτε μέσω της διαδικασίας της προδικαστικής παραπομπής του άρθρου 267 ΣΛΕΕ. Πρόθεση του «συνταγματικού νομοθέτη» της Ένωσης με το άρθρο 50 ΣΕΕ ήταν να περιορίσει όσο αυτό είναι δυνατόν τις αβεβαιότητες που προκαλεί η αποχώρηση ενός Κράτους-μέλους. Προς τούτο προβλέπεται διετής προθεσμία από τη γνωστοποίηση για την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων και τη σύναψη της συμφωνίας αποχώρησης. Σε περίπτωση παρέλευσης της προθεσμίας χωρίς τη σύναψη της συμφωνίας, η αποχώρηση επέρχεται αυτομάτως στη λήξη της διετίας. Η διετής προθεσμία μπορεί πάντως να παραταθεί με  κοινή συμφωνία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του αποχωρούντος Κράτους-μέλους. Συνεπώς, το νομικό αποτέλεσμα της αποχώρησης, σύμφωνα με το οποίο οι Συνθήκες και τα Πρωτόκολλα παύουν να ισχύουν στο Κράτος-μέλος που αποχωρεί, καθιστάμενο έτσι τρίτο κράτος, επέρχεται από την έναρξη ισχύος της συμφωνίας αποχώρησης (πριν ή μετά τη λήξη της προθεσμίας μετά από παράταση) είτε κατά τη λήξη της διετούς προθεσμίας χωρίς τη σύναψη συμφωνίας κατά το άρθρο 50 παρ.3 ΣΕΕ. Περισσότερα σύνθετα είναι τα πράγματα με  την ισχύ του παραγώγου δικαίου της Ένωσης, κυρίως με τις πράξεις αμέσου ισχύος, καθώς και το εθνικό δίκαιο ενσωμάτωσης του ενωσιακού δικαίου στην έννομη τάξη του αποχωρούντος κράτους, η κατάργηση των οποίων και η αντικατάσταση του στο σύνολο τους ή κατά ένα μέρος τους εξαρτάται από τις επιλογές του αποχωρούντος κράτους  και την νομοθετική τακτική που θα ακολουθήσει. Συνεπώς δεν αποκλείεται να καθυστερήσει.   Μέχρι να επέλθει η αποχώρηση κατά τα παραπάνω ενδεχόμενα το αποχωρούν κράτος διατηρεί την ιδιότητα του μέλους και όλα τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του μέλους, πλην της συμμετοχής των εκπροσώπων του στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και στο Συμβούλιο στις συνεδριάσεις που αφορούν τη σύναψη της συμφωνίας αποχώρησης. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, πάντως, έθεσε θέμα  άσκησης της Προεδρίας της Ένωσης από το Η.Β. (β εξάμηνο 2017) και ενώ διαρκούν οι διαπραγματεύσεις για την αποχώρηση. Κάλεσε δε το Συμβούλιο «να αλλάξει τη σειρά των προεδριών του, έτσι ώστε η διαδικασία αποχώρησης να μην υπονομεύσει την τρέχουσα διαχείριση των υποθέσεων της Ένωσης». Εξάλλου, το κράτος που αποχώρησε από την Ένωση διατηρεί το δικαίωμα να ζητήσει την εκ νέου προσχώρησή του, με την αίτησή του αυτή να υπόκειται στη διαδικασία του άρθρου 49 ΣΕΕ, χωρίς να προβλέπεται κάποια ιδιαίτερη μεταχείριση  εκ του προηγούμενου καθεστώτος ως μέλους.

5.3. Η συμφωνία αποχώρησης και η ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων με την Ένωση

Κατά το άρθρο 50 παρ. 2 ΣΕΕ η συμφωνία που συνάπτεται εκ μέρους του Συμβουλίου και του αποχωρούντος κράτους «καθορίζει τις λεπτομερείς ρυθμίσεις για την αποχώρησή του, λαμβάνοντας υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών του σχέσεων με την Ένωση». Η ανάγνωση της διάταξης αυτής δεν θα πρέπει να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι σε ένα νομικό κείμενο (διεθνή συμφωνία) θα συνυπάρξουν τόσο η ρύθμιση των ζητημάτων της αποχώρησης όσο και η ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων της Ένωσης με το αποχωρούν κράτος. Ορθότερο είναι να γίνει δεκτό ότι θα υπάρξουν δύο ξεχωριστές διεθνείς συμφωνίες, που βεβαίως συνδέονται αλλά δεν ταυτίζονται. Υπέρ της θέσης αυτής συνηγορούν, μεταξύ άλλων, τα εξής: η ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων θα απαιτήσει περισσότερο χρόνο από τη συμφωνία αποχώρησης, η διάταξη του άρθρου 50 πα.2 ΣΕΕ απαιτεί να λαμβάνεται υπόψη το πλαίσιο των μελλοντικών σχέσεων (περίγραμμα) και όχι να ρυθμιστούν αυτές με τη συμφωνία αποχώρησης, αναλόγως του είδους των σχέσεων που θα συμφωνηθεί εξαρτάται και ο τρόπος σύναψης της σχετικής συμφωνίας, που μπορεί να διαφέρει από αυτόν της συμφωνίας αποχώρησης (οι συμφωνίες σύνδεσης απαιτούν ομοφωνία, ενώ αν πρόκειται για μεικτή συμφωνία απαιτείται η σύναψη και επικύρωσή της από όλα τα Κράτη-μέλη). Με βάση τα παραπάνω η αποχώρηση του Η.Β. από την Ένωση οδηγεί στα εξής νομικά όργανα:

(α) Συμφωνία αποχώρησης

Στη συζήτηση που άνοιξε μετά το Δημοψήφισμα της 23/6/2016 παραγνωρίζεται η σημασία της συμφωνίας αποχώρησης και δίνεται μεγαλύτερο βάρος στη ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων Η.Β. με την Ε.Ε.. Ωστόσο, η συμφωνία αποχώρησης έχει να αντιμετωπίσει κρίσιμα ζητήματα, τεχνικού χαρακτήρα, έτσι ώστε να γίνει με ομαλό τρόπο η απεμπλοκή του Η.Β. από δικαιώματα και υποχρεώσεις και να μειώσει τους κραδασμούς στην Ε.Ε. από την αποχώρηση ενός Κράτους-μέλους του μεγέθους του Η.Β.. Τέτοια ζητήματα, μεταξύ άλλων, είναι: ο τερματισμός της συνεισφοράς του Η.Β. στον προϋπολογισμό της Ένωσης, η εκκαθάριση των πληρωμών χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ προγραμμάτων προς Βρετανούς υπηκόους ή φορείς, η αντιμετώπιση του ζητήματος των κεκτημένων δικαιωμάτων εκ της εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης των Βρετανών πολιτών που κατοικούν σε χώρες της Ε.Ε. και των ευρωπαίων πολιτών που κατοικούν στο Η.Β., η διαχείριση της απόσυρσης των Βρετανών υπηκόων που εργάζονται στα θεσμικά όργανα της Ένωσης, η μετεγκατάσταση ευρωπαϊκών οργανισμών που εδρεύουν στο Η.Β. και κυρίως της περιζήτητης Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών, η απεμπλοκή του Η.Β. από τις αποστολές ΚΕΠΠΑ (αποστολές Petersberg), την EUROPOL και την FRONTEX, η προετοιμασία για την απόσυρση των εκπροσώπων του Η.Β. από τα θεσμικά όργανα και, τέλος, τα ζητήματα των μορφών  ελέγχου κατά τη διέλευση των συνόρων .

(β) Συμφωνία για τις μελλοντικές σχέσεις Η.Β. με την Ευρωπαϊκή Ένωση

Η συμφωνία αυτή δεν αποτελεί εκ του άρθρου 50 ΣΕΕ προαπαιτούμενο της αποχώρησης Κράτους-μέλους ούτε και μια σαφή υποχρέωση της Ένωσης. Θα μπορούσε να ισχυριστεί κανείς ότι συμβαίνει το αντίθετο, αφού για την ρύθμιση των μελλοντικών σχέσεων με το Η.Β. θα πρέπει αυτό να καταστεί προηγουμένως τρίτο κράτος. Όπως χαρακτηριστικά τόνισε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στο Ψήφισμα του για το Brexit στις 28/6/2016 «πριν από τη σύναψη της συμφωνίας αποχώρησης δεν μπορεί να συμφωνηθεί καμία νέα σχέση μεταξύ του Ηνωμένου Βασιλείου και της ΕΕ».  Η υποχρέωση, πάντως,  της Ένωσης να προχωρήσει σε ρύθμιση των μελλοντικών της σχέσεων με το Η.Β. βασίζεται στο άρθρο 8 ΣΕΕ, που ορίζει ότι «Η Ένωση αναπτύσσει προνομιακές σχέσεις με τις γειτονικές χώρες, με στόχο την εγκαθίδρυση χώρου ευημερίας και καλής γειτονίας, ο οποίος θεμελιώνεται στις αξίες της Ένωσης και χαρακτηρίζεται από στενές και ειρηνικές σχέσεις βασιζόμενες στη συνεργασία». Η διάταξη αυτή, όμως, δεν προδιαγράφει το είδος της σχέσης, πολύ περισσότερο τη σύναψη συμφωνίας ελευθέρου εμπορίου, που φαίνεται να επιθυμεί η Κυβέρνηση του Η.Β.. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, που συνήλθε στις 29 Ιουνίου, αφού ζήτησε από το Η.Β. να κάνει γνωστές τις προθέσεις του, ξεκαθάρισε ότι «οποιαδήποτε συμφωνία συναφθεί με το ΗΒ ως τρίτη χώρα πρέπει να βασίζεται στην εξισορρόπηση δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Για την πρόσβαση στην ενιαία αγορά απαιτείται αποδοχή και των τεσσάρων ελευθεριών», συνεπώς και της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων που βάρυνε εξαιρετικά στην απόφαση των Βρετανών. Σήμερα μόνο εικασίες μπορούν να γίνουν, ενώ η σχετική συζήτηση περιστρέφεται γύρω από τα μοντέλα των σχέσεων με την Τουρκία (τελωνιακή ένωση) ή την Ελβετία (σύστημα διμερών συμφωνιών) ή την Νορβηγία (ΕΟΧ). Η εξέταση των μοντέλων αυτών ξεφεύγει από τα όρια αυτού του σημειώματος, αν και υποστηρίζεται ότι η πιο ελκυστική επιλογή είναι, τουλάχιστον για μια προσωρινή περίοδο, για το Η.Β. «το μοντέλο της Νορβηγίας», πράγμα που σημαίνει ότι αυτό παραμένει μέλος του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΟΧ), τη συμφωνία, δηλαδή, σύνδεσης μεταξύ της ΕΕ, τη Νορβηγία, την Ισλανδία και το Λιχτενστάιν. Υπάρχουν αρκετοί λόγοι υπέρ αυτής της προσέγγισης. Κυρίως όμως ότι θα παρέχει νομική ασφάλεια για τις εξαγωγές των περισσότερων αγαθών και των υπηρεσιών του Η.Β. προς την ΕΕ και το αντίστροφο. Μια συμφωνία για το θέμα αυτό θα μπορούσε να συναφθεί γρήγορα, μειώνοντας έτσι τις αρνητικές επιπτώσεις της αβεβαιότητας σχετικά με τις οικονομίες του Η.Β. και της ΕΕ, δεδομένου ότι το Ηνωμένο Βασίλειο είναι ήδη ένα μέρος του ΕΟΧ, και έτσι αναμφισβήτητα δεν χρειάζεται να περάσει από οποιαδήποτε διαδικασία για να ενταχθεί σ’ αυτόν.

(γ) Συνθήκη για την τροποποίηση των Ευρωπαϊκών Συνθηκών

Η συμφωνία αποχώρησης, ως διεθνής συμφωνία, δεν τροποποιεί από μόνη της το  Πρωτογενές Δίκαιο της Ένωσης (Συνθήκες και Πρωτόκολλα). Στο βαθμό που απαιτείται μια τέτοια τροποποίηση (ενδεικτικά:  Προοίμιο, άρθρο 52 ΣΕΕ, άρθρο 355 ΣΛΕΕ, διατάξεις περί οργάνων, ορισμένα Πρωτόκολλα) αυτή θα γίνει με τροποποιητική Συνθήκη μεταξύ των 27 Κρατών-μελών, που παραμένουν, χωρίς τη συμμετοχή του Η.Β., σύμφωνα είτε με το άρθρο 48 (τροποποίηση) είτε με το άρθρο 49) ΣΕΕ (επ’ ευκαιρία της προσχώρησης ενός νέου Κράτους –μέλους).

Συμπερασματικά μπορούμε να πούμε ότι, πέρα από τις σημαντικές επιπτώσεις που θα έχει σε πολιτικό και οικονομικό επίπεδο η αποχώρηση τόσο στο Η.Β. όσο και στην Ε.Ε., η διαδικασία αποχώρησης θα είναι μια σύνθετη και χρονοβόρος διαδικασία ενώ θα απαιτήσει τη επίλυση αρκετών νομικών ζητημάτων, στο βαθμό που η διάταξη του άρθρου 50 ΣΕΕ προβλέπει το περίγραμμα της διαδικασίας και παρουσιάζει κενά που θα πρέπει να αντιμετωπισθούν κατά την πρώτη εφαρμογή της.

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης
Αναπληρωτής Καθηγητής Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Διευθυντής του Τομέα Διεθνών Σπουδών της Νομικής Σχολής ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com

CES-DUTH SPOT στην Επικαιρότητα 3/2016

Η Πορτογαλία και η Ισπανία στην Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος (ΔΥΕ)
Η  «δέσμη των έξι νομοθετικών μέτρων» (εξάπτυχο) σε δοκιμασία

Στις 1/7/2016 η Επιτροπή με Συστάσεις, που εξέδωσε, ζήτησε από το Συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 126 παρ. 8 ΣΛΕΕ και στο πλαίσιο της Διαδικασίας Υπερβολικού Ελλείμματος, να  αποφασίσει ότι η Πορτογαλία και Ισπανία δεν ανέλαβαν αποτελεσματική δράση για τη μείωση των ελλειμμάτων τους, εντός του προκαθορισμένου χρονικού διαστήματος. Συγκεκριμένα η Επιτροπή διαπίστωσε ότι η Πορτογαλία παρουσίασε κατά το 2015 δημοσιονομικό έλλειμμα 4,4% του ΑΕΠ, έναντι στόχου 2,5%, και η Ισπανία δημοσιονομικό έλλειμμα 5,1% του ΑΕΠ, έναντι στόχου 4,2. Οι δημοσιονομικοί αυτοί στόχοι για το 2015 είχαν τεθεί για τις δύο χώρες από το Συμβούλιο το 2013. Η Επιτροπή σημείωσε με την Ανακοίνωσή της ότι η Λισαβόνα έχει ήδη αθετήσει την υπόσχεσή της να διορθώσει το δημοσιονομικό έλλειμμά της, ενώ η Μαδρίτη είναι «απίθανο να διορθώσει το υπερβολικό έλλειμμα» εντός της καθορισμένης προθεσμίας, ενώ έκρινε πως ούτε η κυβέρνηση της Πορτογαλίας ούτε αυτή της Ισπανίας έλαβαν επαρκή μέτρα για την αντιμετώπιση της κατάστασης. Τις επόμενες μέρες διαβάσαμε στον ελληνικό τύπο για τη συγκρότηση «συμμαχίας του Νότου» απέναντι τιμωρητική στάση της ΕΕ απέναντι στις δύο χώρες, ενώ πληροφορηθήκαμε ότι ο Έλληνας ΥΠΕΘΟ έλαβε εντολή από τον Πρωθυπουργό του να υποστηρίξει σθεναρά τις δύο χώρες κατά τη συνεδρίαση του Eurogroup. Ωστόσο, στις 11/7 ο Πρόεδρος του Eurogroup J. Dijsselbloem δήλωνε ότι τα Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης στο σύνολό τους «θα προσφέρουν ισχυρή στήριξη» στις προτάσεις της Επιτροπής για τις δύο χώρες κατά τη συνεδρίαση του Συμβουλίου (ECOFIN) την επόμενη μέρα. Στις 12/7 το ECOFIN κατ’ ουσία αποδέχτηκε τις Συστάσεις της Επιτροπής, η οποία καλείται πλέον εντός 20 ημερών να προτείνει στο Συμβούλιο την επιβολή κυρώσεων στην Πορτογαλία και την Ισπανία. 

Τόσο η διαδικασία λήψης αποφάσεων όσο και η πιθανότητα επιβολής κυρώσεων αποτελούν εφαρμογή ρυθμίσεων της «δέσμης των έξι νομοθετικών πράξεων» (εξάπτυχου),  που αποτελούμενη από 5 Κανονισμούς και μια Οδηγία θεσπίστηκε το Φθινόπωρο του 2011, όταν κατά τη διάρκεια της κρίσης χρέους επιχειρήθηκε η εμβάθυνση των κανόνων της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Διακυβέρνησης (ΕΟΔ) και της ενίσχυσης του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), κυρίως, μέσω της αντιμετώπισης πολλών από τις ανεπάρκειες του συστήματος της ΕΟΔ. Μια από τις ανεπάρκειες αυτές θεωρήθηκε ότι ήταν η αναποτελεσματικότητα της Διαδικασίας Υπερβολικού Ελλείμματος (κατασταλτικό σκέλος του ΣΣΑ). Έτσι, οι διαδικασίες, που προέβλεπε η Συνθήκη για τη δημοσιονομική πειθαρχία και το ΣΣΑ κατέρρευσαν, όταν το 2003 – 2004 Γαλλία και Γερμανία στην ουσία αρνήθηκαν να μειώσουν τα ελλείμματά τους, βοηθούμενες από την «αλληλεγγύη» των υπολοίπων μελών του Συμβουλίου, που αρνήθηκαν να επιβάλλουν τις προβλεπόμενες κυρώσεις στο πλαίσιο της ΔΥΕ, όπως είχε προτείνει η Επιτροπή. Οι επιλογές του ενωσιακού νομοθέτη για να προσδώσει την αναγκαία αποτελεσματικότητα στη ΔΥΕ ήταν αφενός η προσπάθεια αυτοματοποίησης της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων στα «δημοσιονομικά απείθαρχα» Κράτη-μέλη μέσω της «αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας» και αφετέρου η αύξηση των περιπτώσεων επιβολής κυρώσεων. Οι παραπάνω επιλογές δοκιμάζονται τις μέρες αυτές στις περιπτώσεις της Πορτογαλίας και της Ισπανίας.

Ι. Η αυτοματοποίηση της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων: η αντίστροφη ειδική πλειοψηφία

Η αποτελεσματικότητα της ΔΥΕ επιχειρήθηκε με την αυτοματοποίηση  της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων μέσω, της εκτεταμένης χρήσης της «αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας».  Ο νέος αυτός τρόπος στη λήψη των αποφάσεων έρχεται να ανατρέψει τον κανόνα σύμφωνα με τον οποίο οι αποφάσεις λαμβάνονται από το Συμβούλιο, που αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία μετά από πρόταση της Επιτροπής. Έτσι, το Κράτος-μέλος που επιθυμούσε να ματαιώσει τη λήψη της απόφασης και να αποφύγει τις κυρώσεις σε βάρος του θα έπρεπε με τις κατάλληλες συμμαχίες να διαμορφώσει το λεγόμενο blocking minority, που εμποδίζει τη συγκρότηση της ειδικής πλειοψηφίας. Κάτι τέτοιο κατά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο «οδηγούσε σε "κρυφές" συμφωνίες με τις οποίες θα απαλλάσσονταν χώρες που κανονικά θα έπρεπε να προχωρήσουν σε μεταρρύθμιση  των δημοσιονομικών τους πολιτικών». Με την «αντίστροφη ειδική πλειοψηφία» η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση (σύσταση), που «λογίζεται εγκριθείσα από το Συμβούλιο εκτός εάν αυτό αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία να απορρίψει τη σύσταση της Επιτροπής». Το Συμβούλιο διαθέτει για να αποφασίσει την απόρριψη της πρότασης της Επιτροπής  αποκλειστική και ιδιαίτερα πιεστική 10ημερη προθεσμία, η παρέλευση της οποίας άπρακτης ισοδυναμεί με έγκριση της πρότασης της Επιτροπής. Το Συμβούλιο, πάντως, μπορεί να τροποποιήσει την πρόταση (σύσταση) της Επιτροπής με ειδική πλειοψηφία και να εγκρίνει το τροποποιημένο κείμενό της ως απόφασή του. Για την επιβολή κυρώσεων στο βαθμό που αυτές επιβάλλονται στα Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης ψηφίζουν μόνο τα μέλη του Συμβουλίου που αντιπροσωπεύουν Κράτη- μέλη με νόμισμα το ευρώ και το Συμβούλιο ενεργεί χωρίς να λάβει υπόψη την ψήφο του μέλους του Συμβουλίου που αντιπροσωπεύει το οικείο Κράτος-μέλος. Η ειδική πλειοψηφία ορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 238 παρ. 3 στ. β της ΣΛΕΕ (55% Κρατών-μελών και 65% του συνολικού πληθυσμού της Ένωσης, αναλόγως μειούμενων εκ του αριθμού των μελών της Ευρωζώνης). Είναι φανερό ότι πλέον το Κράτος-μέλος που επιδιώκει την απόρριψη της πρότασης της Επιτροπής θα πρέπει να βρει ως συμμάχους έναν εξαιρετικά μεγάλο αριθμό άλλων Κρατών-μελών για τη συγκρότηση ειδικής πλειοψηφίας, αφού δεν αρκεί η μειοψηφία μπλοκαρίσματος.  Με άλλα λόγια η επιβολή κυρώσεων δεν εξαρτάται από τη συγκρότηση ειδικής πλειοψηφίας αλλά αρκεί να στηριχθεί από μια μειοψηφία (τεσσάρων Κρατών-μελών), που θα εμποδίσει τη συγκρότηση ειδικής πλειοψηφία για την απόρριψη των προτάσεων της Επιτροπής.  

Κατ’ αυτό τον τρόπο, όμως, διευρύνεται σημαντικά η διακριτική ευχέρεια και η αυτονομία του τεχνοκρατικού – γραφειοκρατικού οργάνου της Ένωσης  (Επιτροπή) σε βάρος του πολιτικού οργάνου (Συμβούλιο), ανατρέποντας την από τη Συνθήκη θεσμική ισορροπία, που θέλει την Επιτροπή να προτείνει και το Συμβούλιο είτε μόνο του είτε με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να αποφασίζει κατά πλειοψηφία. Πρόκειται για ένα υπερβολικό τίμημα, που καλείται να καταβάλλει η δημοκρατική νομιμότητα στην προσπάθεια αναζήτησης της αναγκαίας ταχύτητας και αποτελεσματικότητας στη λήψη αποφάσεων. Εξάλλου, δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ο κίνδυνος να μην επιτευχθεί τελικά και ο απαιτούμενος βαθμός αποτελεσματικότητας, αφού μια απόφαση επιβολής κυρώσεων σε βάρος ενός Κράτους-μέλους, που στερείται νομιμοποίησης από την πλειοψηφία, δύσκολά γίνεται πολιτικά αποδεκτή, οπότε αυξάνονται οι πιθανότητες μη συμμόρφωσης. Ο νέος μηχανισμός λήψης αποφάσεων αντιμετωπίζεται περίπου ως πανάκεια για την αποτελεσματικότητα της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων στα δημοσιονομικά απείθαρχα Κράτη-μέλη. Καταγράφονται, όμως και απόψεις που συνιστούν μια περισσότερο επιφυλακτική προσέγγιση, αφενός γιατί πλέον η Επιτροπή θα είναι πιο προσεκτική, κάτι που μπορεί να οδηγήσει σε  λιγότερες Συστάσεις της προς το Συμβούλιο με τις οποίες θα προτείνονται κυρώσεις και αφετέρου γιατί, αν και γίνεται δυσκολότερο, δεν εκλείπει εντελώς το περιθώριο «πολιτικού παζαρέματος» στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Το ενδεχόμενο αυτό δεν είναι θεωρητικό. Αντίθετα, φαίνεται και να προβλέπεται από τις ρυθμίσεις για την αντίστροφη ειδική πλειοψηφία, αφού το Συμβούλιο μπορεί να τροποποιεί τη Σύσταση της Επιτροπής με ειδική πλειοψηφία και όχι με ομοφωνία, όπως απαιτεί το άρθρο 293 παρ. 1 ΣΛΕΕ για τις νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής, και να την υιοθετεί τροποποιημένη. 

Ως προσπάθεια περαιτέρω ενίσχυσης των παραπάνω επιλογών και αντιμετώπισης των ενστάσεων για την αποτελεσματικότητά τους θα πρέπει να θεωρηθεί η διάταξη του άρθρου 7 του Δημοσιονομικού Συμφώνου, σύμφωνα με την οποία «τα συμβαλλόμενα μέρη με νόμισμα το Ευρώ δεσμεύονται να υποστηρίζουν τις προτάσεις ή συστάσεις τις οποίες υποβάλλει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, όταν θεωρεί ότι ένα κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης με νόμισμα το Ευρώ παραβιάζει το κριτήριο του ελλείμματος στο πλαίσιο της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος». Με τη διάταξη αυτή τα συμβαλλόμενα μέρη αναλαμβάνουν τη δέσμευση να ενεργούν συντονισμένα εντός του Συμβουλίου της Ένωσης κατά τη Διαδικασία Υπερβολικού Ελλείμματος, ως ένα «voting syndicate» (Miguel P. Maduro) που εκ πρώτης όψεως μπορεί να θεωρηθεί ότι υποσκάπτει τις ενωσιακές διαδικασίες και θίγει τα δικαιώματα των υπολοίπων Κρατών-μελών.  Ωστόσο, θα πρέπει να επισημάνουμε ότι αποτελεί πρακτική τα τελευταία χρόνια να διαβουλεύονται τα Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης με σκοπό να καταλήξουν σε μια κοινή θέση πριν από τις συνεδριάσεις του ECOFIN. Ενδεχομένως, αυτό που αποτελεί θέμα συζήτησης είναι η μετατροπή αυτής της πρακτικής σε νομική υποχρέωση και μάλιστα με μια inter se διεθνή συμφωνία και όχι μέσω της θέσπισης ενός σχετικού ενωσιακού κανόνα δικαίου. Με τη ρύθμιση αυτή που δεν αποτελεί τίποτε περισσότερο παρά μια προσπάθεια να ενισχυθεί περαιτέρω ο ρόλος της Επιτροπής και η αυτοματοποίηση της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων στο πλαίσιο της ΔΥΕ, αφού με την υποχρέωση των συμβαλλομένων μερών του Δημοσιονομικού Συμφώνου να υποστηρίξουν τις προτάσεις της Επιτροπής καθίσταται αδύνατη η συγκρότηση αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας, που εμποδίζει την υιοθέτηση των προτάσεών της. Είναι φανερό ότι στην ανωτέρω δέσμευση βασίζεται η δήλωση του J. Dijsselbloem μετά τη συνεδρίαση της 11/7 του Eurogroup, που λειτουργεί ως όργανο συντονισμού των Κρατών-μελών της Ευρωζώνης. 

II. Κυρώσεις….περισσότερες κυρώσεις

Η διασφάλιση της αποτελεσματικότητας της εφαρμογής του νέου πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης,  πέρα από την εκτεταμένη χρήση της «αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας», επιχειρήθηκε με την αύξηση των περιπτώσεων επιβολής  κυρώσεων στα Κράτη-μέλη, που αποκλίνουν και παραλείπουν να συμμορφωθούν τόσο στο προληπτικό όσο και στο κατασταλτικό σκέλος του ΣΣΑ ή για τις περιπτώσεις παραποίησης των στοιχείων εκ μέρους των Κρατών-μελών.  Η τάση, που εκδηλώθηκε με τη υιοθέτηση της «δέσμης των έξι νομοθετικών μέτρων», για την ενίσχυση και την επιβολή, τελικά, της δημοσιονομικής πειθαρχίας μέσω της επιβολής οικονομικών κυρώσεων στα Κράτη-μέλη της Ένωσης, που αρνούνται να συμμορφωθούν, δέχτηκε αρκετή κριτική. Οι αρνητικές τοποθετήσεις της επιστημονικής κοινότητας δεν αμφισβήτησαν τόσο την ανάγκη ύπαρξης ενός αποτρεπτικού μηχανισμού όσο την αποτελεσματικότητα της αποτροπής μέσω της αύξησης του αριθμού των οικονομικών κυρώσεων. Άλλωστε, η πρόσφατη ιστορία της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Διακυβέρνησης συνηγορούσε στην άποψη ότι «οι κυρώσεις σχεδιάστηκαν όχι για να χρησιμοποιηθούν» ή ότι «οι κυρώσεις είναι σαν ένα ατομικό όπλο που υπάρχει αλλά ποτέ δεν χρησιμοποιείται». Στο πλαίσιο της συζήτησης αυτής υποστηρίχτηκαν και οι παρακάτω εναλλακτικές λύσεις, που για τους υποστηριχτές τους υπηρετούσαν αποτελεσματικότερα το στόχο της δημοσιονομικής πειθαρχίας: (α) η πρόβλεψη δυνατότητας αποπομπής Κράτους-μέλους της Ζώνης του Ευρώ, που αρνείται να συμμορφωθεί στους κανόνες και στις διαδικασίες για τη δημοσιονομική πειθαρχία, (β) η «εσωτερίκευση» (internalize) των κοινών στοχεύσεων της Ζώνης του Ευρώ, μέσω της υποχρέωσης των Κρατών-μελών να εισάγουν στην εσωτερική έννομη τάξη κανόνες, υποχρεωτικού χαρακτήρα, αμέσου εφαρμογής και μη τροποποιήσιμους εύκολα, δηλαδή συνταγματικού χαρακτήρα, οι οποίοι θα θέτουν ανώτατα όρια στο δημόσιο έλλειμμα και χρέος, συμβατά με τα όρια που τίθενται από το ΣΣΑ (η λύση αυτή ενσωματώθηκε τελικά στο Δημοσιονομικό Σύμφωνο ). 

Ειδικότερα στο πλαίσιο του Κατασταλτικού σκέλους, που αφορά τις συγκεκριμένες περιπτώσεις της Πορτογαλίας και της Ισπανίας, αν το Συμβούλιο διαπιστώσει την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος, προβλέπεται ως κύρωση η άτοκη υποχρεωτική κατάθεση ποσού ίσου προς το 0,2% του ΑΕΠ του προηγούμενου χρόνου. Σε άτοκη μπορεί να μετατραπεί και μια τοκοφόρος κατάθεση ενώ προβλέπεται η μετατροπή της άτοκης κατάθεσης σε πρόστιμο, αν το Κράτος-μέλος παρέλειψε να λάβει μέτρα για την αντιμετώπιση του υπερβολικού ελλείμματος. Οι κυρώσεις αυτές, βέβαια, προβλέπονταν εξαρχής από το άρθρο 126 παρ. 11 ΣΛΕΕ, ωστόσο, ουδέποτε εφαρμόσθηκαν ή σε κάθε περίπτωση ουδέποτε λειτούργησαν αποτρεπτικά. Με τον Κανονισμό (ΕΕ) 1173/2011 επιχειρείται η αυτοματοποίηση της διαδικασίας επιβολής των κυρώσεων μέσω της ενίσχυσης του ρόλου της Επιτροπής και της χρήσης της «αντίστροφης πλειοψηφίας». Συγκεκριμένα, το άρθρο 6 του παραπάνω Κανονισμού ορίζει ότι «αν το Συμβούλιο, αποφασίσει σύμφωνα με το άρθρο 126 παρ. 8 της ΣΛΕΕ, ότι ένα κράτος μέλος δεν έχει λάβει αποτελεσματικά μέτρα για να διορθώσει το υπερβολικό του έλλειμμα, η Επιτροπή συνιστά στο Συμβούλιο εντός 20 ημερών από τη λήψη της απόφασης αυτής, την επιβολή προστίμου με νέα του απόφαση. Το πρόστιμο ανέρχεται σε 0,2 % του ΑΕΠ του οικείου κράτους μέλους κατά το προηγούμενο έτος. Η απόφαση περί επιβολής προστίμου λογίζεται εγκριθείσα από το Συμβούλιο εκτός εάν αυτό αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία να απορρίψει τη σύσταση της Επιτροπής εντός 10 ημερών από την έγκρισή της από την Επιτροπή». 

Τα πρόστιμα που απειλούνται σύμφωνα με τα παραπάνω είναι εξαιρετικά σοβαρά. Υπολογίζονται περίπου σε 300 εκατ. Ευρώ για την Πορτογαλία και σε 2 δις Ευρώ για την Ισπανία.  Η Επιτροπή, πάντως, μπορεί, λόγω έκτακτων οικονομικών περιστάσεων ή μετά από αιτιολογημένο αίτημα που απευθύνει το οικείο κράτος μέλος στην Επιτροπή εντός 10 ημερών από την έκδοση της απόφασης του Συμβουλίου σύμφωνα με το άρθρο 126 παρ. 8 της ΣΛΕΕ να συστήσει στο Συμβούλιο τη μείωση του ποσού του προστίμου ή την ακύρωσή του. Η Ισπανία ήδη υπέβαλλε σχετικό αίτημα στην Επιτροπή.

Οι δύο χώρες, όμως, δεν απειλούνται μόνο με την επιβολή προστίμου αλλά και με αναστολή της χρηματοδοτικής συνδρομής τους μέσω των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων (ΕΔΕΤ), αφού με τον Κανονισμό (EE) 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, που ως γενικός Κανονισμός αφορά το σύνολο των ΕΔΕΤ για την προγραμματική περίοδο 2014 -20, εισάγεται κατ’ ουσία η «μακροοικονομική αιρεσιμότητα» σε μια προσπάθεια διάχυσης της δημοσιονομικής πειθαρχίας και της υποχρέωσης διατήρησης υγιών δημόσιων οικονομικών μέσω της ενωσιακής νομοθεσίας στο μεγαλύτερο μέρος των πολιτικών της Ένωσης και ειδικά αυτών που έχουν αναδιανεμητικό χαρακτήρα. Συγκεκριμένα προβλέπεται ότι το Συμβούλιο, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, μπορεί να αναστέλλει, μέσω εκτελεστικών πράξεων, μέρος ή το σύνολο των πληρωμών και των αναλήψεων υποχρεώσεων για τα προγράμματα ενός Κράτους-μέλους, μεταξύ άλλων, στην περίπτωση που το Συμβούλιο αποφασίζει δυνάμει του άρθρου 126 παρ. 8 ή του άρθρου 126 παράγραφος 11 ΣΛΕΕ ότι ένα Κράτος-μέλος δεν έχει αναλάβει αποτελεσματική δράση ώστε να διορθώσει το υπερβολικό του έλλειμμα. 

Τέλος, ως Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης, οι δύο χώρες μπορούν να τεθούν με απόφαση της Επιτροπής υπό καθεστώς ενισχυμένης οικονομικής και δημοσιονομικής εποπτείας, σύμφωνα με τους όρους του Κανονισμού 473/2013 (συμπληρωματική δέσμη των δύο νομοθετικών μέτρων – δίπτυχο). Η ενισχυμένη εποπτεία τόσο ως προς τη συγκρότηση του εποπτικού μηχανισμού όσο και ως περιεχόμενό της συνιστά μεταφορά στην ενωσιακή δικαιοταξία και μετατροπή από διεθνή υποχρέωση (άρθρο 13 παρ. 7 Συνθήκης ΕΜΣ) σε τέτοια ενωσιακού χαρακτήρα της ελεγκτικής πρακτικής, που επικράτησε να αποκαλείται «τρόικα», με ότι αυτό συνεπάγεται.  

III. Αντί συμπερασμάτων

Μετά το 2010 η Ένωση κλήθηκε αφενός να αντιμετωπίσει το επείγον ζήτημα της κρίσης χρέους πολλών Κρατών-μελών της Ευρωζώνης και αφετέρου να επανεξετάσει μηχανισμούς, διαδικασίες και κανόνες, που αποδείχθηκαν ανεπαρκείς για να προλάβουν και να αντιμετωπίσουν την κρίση, ενισχύοντας τους κανόνες της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Διακυβέρνησης. Στο διάστημα που διέρρευσε το επιστημονικό ενδιαφέρον συγκέντρωσαν περισσότερο οι μηχανισμοί διαχείρισης κρίσεων και χρηματοδοτικής συνδρομής (ΕΜΣ) και λιγότερο οι νέοι κανόνες της ΕΟΔ. Στις περιπτώσεις της Πορτογαλίας και της Ισπανίας έρχονται κατ’ ουσία να δοκιμαστούν στην πράξη οι επιλογές που έγιναν, επιβεβαιώνοντας ή όχι πολλές από τις επιφυλάξεις που διατυπώθηκαν. Θα επιλέξουν τα Κράτη-μέλη μια σκληρή τιμωρητική προσέγγιση, όπως αυτή αποτυπώθηκε στο νομικό πλαίσιο (νομοθετικές δέσμες) που καλούνται να εφαρμόσουν ή θα συμφωνήσουν μια πιο ήπια αντιμετώπιση, στο βαθμό που αυτή επιτρέπεται, λαμβάνοντας υπόψη την τεράστια προσπάθεια που κατέβαλαν οι δύο χώρες από το 2010 και μετά, καθώς και τους φόβους ότι τα επαπειλούμενα υψηλά πρόστιμα μπορούν να υποσκάψουν την ασθενή τους οικονομική ανάπτυξη;   

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης
Αναπληρωτής Καθηγητής Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Διευθυντής του Τομέα Διεθνών Σπουδών της Νομικής Σχολής ΔΠΘ

mchrysom@gmail.com