Contemporary European Studies

CES-Duth Working Paper 4/2019

Η ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΗΣ ΚΡΙΣΗΣ ΧΡΕΟΥΣ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΖΩΝΗ ΚΑΙ Η ΑΡΧΗ ΤΗΣ ΑΛΛΗΛΕΓΓΥΗΣ

Μιχάλης Δ Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ

Η αντιμετώπιση της κρίσης χρέους Κρατών-μελών της Ευρωζώνης, η διαχείριση της προσφυγικής κρίσης αλλά και η απάντηση της Ένωσης στα τρομοκρατικά κτυπήματα στην καρδιά της Ευρώπης έφεραν στο επίκεντρο του πολιτικού και νομικού διαλόγου την αρχή της αλληλεγγύης και την θέση, που αυτή κατέχει στην διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης γενικότερα και στην ενωσιακή έννομη τάξη ειδικότερα. Η έναρξη της συζήτησης αυτής, πάντως, συνέπεσε με τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισαβόνας που κάνει για πρώτη φορά στο ρυθμιστικό επίπεδο των Συνθηκών μια εκτεταμένη χρήση του όρου αλληλεγγύη τόσο στο πλαίσιο των αρχών, των αξιών και των στόχων όσο και στο πλαίσιο επιμέρους τομέων πολιτικής της Ένωσης. Ωστόσο, η μαζική αυτή εισαγωγή της αλληλεγγύης στην έννομη τάξη της Ένωσης δεν είναι χωρίς προβλήματα, αφού αφορά μια έννοια, «που σημαίνει διαφορετικά πράγματα σε διαφορετικούς ανθρώπους (και σε κυβερνήσεις)». Για ορισμένους, η αλληλεγγύη μετριέται από το μέγεθος της συνδρομής που χορηγείται σε μια χώρα που έχει ανάγκη. Για άλλους, η αλληλεγγύη σημαίνει ότι ο καθένας εκπληρώνει τις υποχρεώσεις του ώστε να αποφύγει να βρεθεί σε κατάσταση ανάγκης συνδρομής. Υπάρχουν και αυτοί που πιστεύουν ότι η αλληλεγγύη ως απάντηση στις σημερινές προκλήσεις, κινδύνους και απειλές επιδιώκεται καλύτερα και αποτελεσματικότερα στο επίπεδο των Κρατών-μελών και όχι στο νομικό και θεσμικό πλαίσιο της Ένωσης. 

Η Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992) απέκλεισε από το πεδίο εφαρμογής της οικονομικής αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών-μελών και της «αναδιανεμητικής Ένωσης» (Πολιτική Συνοχής) την Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ), την οποία εγκαθίδρυσε. Προς τούτο η διάταξη του άρθρου 103 Συνθ.ΕΚ (και σήμερα 125 ΣΛΕΕ) και η περίφημη «ρήτρα μη διάσωσης» (no bail – out clause), που αυτό καθιέρωσε, απέκλειε κάθε δυνατότητα χρηματοδοτικής συνδρομής, ως έκφραση αλληλεγγύης, προς ένα Κράτος-μέλος, που αντιμετώπιζε χρηματοδοτικά προβλήματα από τα υπόλοιπα Κράτη-μέλη ή από την ίδια την  Ένωση. 

Με τη Συνθήκη της Λισαβόνας (2009), παρά τη μαζική εισαγωγή της αρχής της αλληλεγγύης στο ρυθμιστικό επίπεδο των Συνθηκών, η βασική αρχιτεκτονική της ΟΝΕ, που ήθελε την επιβολή της αναγκαίας δημοσιονομικής πειθαρχίας «δια των αγορών» σε συνδυασμό με ένα χαλαρό συντονισμό των οικονομικών πολιτικών των Κρατών-μελών και αντιμετώπιση του «ηθικού κινδύνου» μέσω της «ρήτρας μη διάσωσης», που εξαιρούσε, όπως κυρίαρχα υποστηρίζονταν, την ΟΝΕ από το πεδίο εφαρμογής της αρχής της αλληλεγγύης, δεν άλλαξε. Ωστόσο, λίγους μήνες μετά τη θέση σε ισχύ της ισχύουσας Συνθήκης η Ευρώπη βρέθηκε ενώπιον της κρίσης χρέους Κρατών-μελών της Ευρωζώνης, στερούμενη μηχανισμών και εργαλείων συνδρομής στα Κράτη-μέλη, που βρέθηκαν στο επίκεντρο της κρίσης. Όταν έγινε αντιληπτό ότι η κρίση δεν μπορούσε να περιορισθεί στο πλαίσιο ενός Κράτους-μέλους λόγω της οικονομικής αλληλεξάρτησης και ότι κινδύνευε με κατάρρευση το εγχείρημα του κοινού νομίσματος, τα Κράτη-μέλη της Ευρωζώνης αποφάσισαν την χρηματοδοτική συνδρομή των χωρών που είχαν ανάγκη και είχαν ουσιαστικά αποκοπή από τις αγορές. Μετά από λύσεις ανάγκης (διμερής δανεισμός, EFSM, EFSF), που αντιμετώπισαν σοβαρά νομικά προβλήματα, τα Κράτη-μέλη της Ζώνης του Ευρώ οδηγήθηκαν στη ίδρυση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ), ως μόνιμου, διακυβερνητικού μηχανισμού χρηματοδοτικής συνδρομής της Ευρωζώνης. Σε όλη αυτή την περίοδο διαχείρισης της κρίσης χρέους κεντρικό νομικό και πολιτικό ζήτημα αποτέλεσε ο τρόπος παράκαμψης της «ρήτρας μη διάσωσης», σε ένα πρώτο επίπεδο, ώστε να εκφρασθεί η αλληλεγγύη προς τα δοκιμαζόμενα Κράτη-μέλη και,  σε ένα δεύτερο επίπεδο, οι προϋποθέσεις κάτω από τις οποίες θα εκφρασθεί αυτή η αλληλεγγύη. Η δυσκολία στην υπερπήδηση του εμποδίου αυτού είχε ως αιτία την κρατούσα άποψη σε νομικούς, οικονομικούς και πολιτικούς κύκλους, κυρίως της Γερμανίας, σύμφωνα με την οποία η Συνθήκη απαγορεύει απολύτως τη διάσωση Κράτους-μέλους και την εκδήλωση αλληλεγγύης από την ίδια την Ένωση ή τα άλλα Κράτη-μέλη. Απέναντι σε αυτήν την σχεδόν παγιωμένη αντίληψη υπήρχαν και αντίθετες φωνές, όπως αυτή του J. Pisani-Ferry, ο οποίος υποστήριζε ότι «δεν υπήρχε ποτέ στη Συνθήκη μια «αρχή μη - συνδρομής» παρά μόνο η «αρχή της μη – συνυπευθυνότητας» για το δημόσιο χρέος».  Τελικά,  το Δικαστήριο με την απόφασή του στην υπόθεση Pringle δέχτηκε ότι η διάταξη του άρθρου 125 ΣΛΕΕ δεν απαγορεύει οποιαδήποτε χρηματοδοτική συνδρομή, ιδιαίτερα αν αυτή γίνεται με τους προβλεπόμενους από τη Συνθήκη ΕΜΣ, δηλαδή υπό «αυστηρούς όρους πολιτικής» και για «τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας της Ζώνης του Ευρώ στο σύνολό της». Ωστόσο, αρνήθηκε, αν και προκλήθηκε, να θεμελιώσει τη θέση του στην αρχή της αλληλεγγύης.

Το ερώτημα που επιχειρεί να απαντήσει η μελέτη είναι: η χορηγούμενη από τον ΕΜΣ χρηματοδοτική συνδρομή σε Κράτος-μέλος της Ευρωζώνης θα μπορούσε να θεωρηθεί ως μορφή οικονομικής αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών-μελών, παρά τη διατήρηση της ρήτρας μη διάσωσης, που εκ πρώτης όψεως την αποκλείει ή όχι; Θα πρέπει να σημειώσουμε τη διάσταση των απόψεων της κοινής γνώμης στα Κράτη-μέλη, που από τον προϋπολογισμό τους αναλαμβάνουν τη χρηματοδοτική συνδρομή και αυτών που τη λαμβάνουν. Η κοινή γνώμη στα πρώτα θεωρεί ότι η κυβέρνησή τους εξάντλησε την οικονομική αλληλεγγύη προς ένα «ασυνεπή εταίρο», ενώ στα δεύτερα, ενόψει των σκληρών όρων πολιτικής, που επιβάλλονται για τη χορήγηση της συνδρομής, επικρατεί η άποψη η Ένωση δεν επέδειξε αλληλεγγύη αλλά αντίθετα μια τιμωρητική διάθεση απέναντί τους. 

Η μελέτη καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, παρά τις ποικίλες ενστάσεις που μπορούν να υποστηριχθούν για την οικοδόμηση των μηχανισμών χρηματοδοτικής συνδρομής στο πλαίσιο της Ευρωζώνης, η χρηματοδότηση από τον ΕΜΣ, που συνιστά «διάσωση υπό όρους», αποτελεί ουσιαστικά εκδήλωση αλληλεγγύης έστω και αν αυτή εξαντλείται στη διάσωση από την χρεοκοπία, που  όμως συνδυάζεται με την απαίτηση επίδειξης υπευθυνότητας από το ωφελούμενο Κράτος-μέλος και κινητοποιείται από έναν υπέρτατο σκοπό (πεφωτισμένη ιδιοτέλεια), που δεν είναι άλλος από «τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας της Ζώνης του Ευρώ στο σύνολό της».

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ
Έδρα Jean Monnet
mchrysom@gmail.com