Contemporary European Studies

CES-Duth Working Paper 5/2019

ΟΙ ΡΗΤΡΕΣ ΑΛΛΗΛΕΓΓΥΗΣ ΚΑΙ ΑΜΟΙΒΑΙΑΣ ΣΥΝΔΡΟΜΗΣ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΙΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΚΑΙ Η ΕΜΒΕΛΕΙΑ ΤΟΥΣ

Μιχάλης Δ Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ

1. Εισαγωγικά 

Η έντονη επιθετικότητα της Τουρκίας τον τελευταίο χρόνο και η αμφισβήτηση εκ μέρους της κυριαρχικών δικαιωμάτων της χώρας μας στο Αιγαίο και στην  Ανατολική Μεσόγειο αλλά και οι μεγάλης εκτάσεως φυσικές καταστροφές που αντιμετωπίσαμε πρόσφατα, έφεραν στο προσκήνιο της συζήτησης τις δυνατότητες συνδρομής και υποστήριξης που μας προσφέρει η Ευρωπαϊκή Ένωση, στο πλαίσιο της αρχής της αλληλεγγύης, που όλοι συνηθίζουν να επικαλούνται ως θεμελιώδη αρχή της EE, αν και αυτή παραμένει μια αρχή που «σημαίνει διαφορετικά πράγματα σε διαφορετικούς ανθρώπους και σε κυβερνήσεις».  

Στις ισχύουσες Συνθήκες, όπως αυτές τροποποιήθηκαν με την Συνθήκη της Λισαβόνας , που τέθηκε σε ισχύ το Δεκέμβριο του 2009, γίνεται μια εκτεταμένη χρήση της έννοιας της αλληλεγγύης. Η αρχή της αλληλεγγύης στην έννομη τάξη της Ένωσης έχει πολύ-επίπεδο χαρακτήρα, αφού στο πεδίο εφαρμογής της εμπίπτουν διάφορες σχέσεις (Κρατών-μελών προς την Ένωση, Κρατών-μελών μεταξύ τους, Κρατών-μελών προς τα άτομα), που αναπτύσσονται και ρυθμίζονται από τις Συνθήκες. Η αλληλεγγύη μεταξύ των Κρατών-μελών (οριζόντια αλληλεγγύη) εμφανίζεται ως θεσμική, οικονομική και ως καθήκον αμοιβαίας συνδρομής. Εξάλλου, αποκτά και εξωτερική διάσταση, αφού εφαρμόζεται και επιδιώκεται στις σχέσεις μεταξύ των Κρατών-μελών στο πλαίσιο των διαδικασιών της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ). Η αλληλεγγύη στις διάφορες εκδοχές της (θεσμική, οικονομική και αμοιβαία συνδρομή) μεταξύ των Κρατών-μελών, με βάση τη σημασία που προσδίδουν σε αυτή οι Συνθήκες και η νομολογία του Δικαστηρίου, θεωρείται σήμερα «συστατικό στοιχείο της ιδιότητας του Κράτους-μέλους της Ένωσης». Αν, όμως, αυτό συμβαίνει πραγματικά και η αλληλεγγύη δεν είναι μια ακόμη παράμετρος της δράσης της Ένωση ή μια απλή «τεχνική» ενίσχυσης των σχέσεων εξάρτησης μεταξύ των Κρατών-μελών, τότε μήπως η θέση της κι η αντιμετώπισή της κάθε φορά στο πλαίσιο της ενωσιακής έννομης τάξης, κυρίως, από το Δικαστήριο προδιαγράφουν εν πολλοίς την ομοσπονδιακή εξέλιξη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης; Η απάντηση στο ερώτημα αυτό, που συνδέεται άμεσα με τη νομική φύση της αρχής της αλληλεγγύης στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ξεφεύγει από το πλαίσιο αυτής της παρουσίασης.

Η τρίτη μορφή εκδήλωσης της αρχής της αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών-μελών της Ένωσης κατά τα παραπάνω προβλέπεται από τη «ρήτρα αλληλεγγύης» του άρθρου 222 ΣΛΕΕ και τη «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ. Οι ρήτρες αυτές, που αντιμετωπίσθηκαν ως σημαντική καινοτομία της Συνθήκης της Λισαβόνας, αποσκοπούν στη δημιουργία του κατάλληλου νομικού πλαισίου για την από κοινού και με συνεκτικό τρόπο αντιμετώπιση κινδύνων και απειλών κατά των Κρατών-μελών της Ένωσης, το φάσμα των οποίων έχει διευρυνθεί κατά πολύ  τα τελευταία χρόνια. Οι απειλές αυτές απαιτούν τη συνεργασία και την αμοιβαία συνδρομή μεταξύ των Κρατών-μελών, αφού το μέγεθός τους και ο διασυνοριακός τους χαρακτήρας υπερβαίνει κατά πολύ τις δυνατότητες άμυνας κάθε κράτους, όταν αυτό δρα μεμονωμένα. Ο όρος, βέβαια, «αμοιβαία συνδρομή» χρησιμοποιείται και στο άρθρο 351 ΣΛΕΕ με διαφορετικό τρόπο, αφού εκεί αφορά την υποχρέωση των Κρατών-μελών να άρουν τα ασυμβίβαστα μεταξύ της Συνθήκης και των διεθνών συμβάσεων, που έχουν συνάψει πριν από την προσχώρησή τους στην Ένωση. Στην περίπτωση αυτή «εν ανάγκη, τα κράτη μέλη παρέχουν προς το σκοπό αυτό αμοιβαία συνδρομή και υιοθετούν, κατά περίπτωση, κοινή στάση».

Βασικό κοινό χαρακτηριστικό των δύο ρητρών είναι ότι θεμελιώνονται στην αμοιβαιότητα, που κινητοποιεί την αλληλεγγύη, σε αντίθεση με τις μορφές της οικονομικής αλληλεγγύης, που η κινητοποίησή τους οφείλεται σε ένα «καλώς εννοούμενο ίδιο συμφέρον» (πεφωτισμένη ιδιοτέλεια). Η εισαγωγή των ρητρών αλληλεγγύης και αμοιβαίας συνδρομής στις Συνθήκες συζητήθηκε εκτενώς στο πλαίσιο της Συνέλευσης για το Μέλλον της Ευρώπης (2002 - 2003), που, επηρεασμένη από τα τρομοκρατικά κτυπήματα στη Νέα Υόρκη (2001) και στη Μαδρίτη (2004) αναζήτησε τη διατύπωση στη Συνταγματική Συνθήκη μιας ρήτρας για την αντιμετώπιση του μεγαλύτερου μέρους απειλών και κινδύνων, ιδιαίτερα όταν αυτοί προέρχονται από μη κρατικούς δρώντες (φορείς), από αυτές που καλύπτει μια ρήτρα «συλλογικής ασφάλειας», που είναι προσανατολισμένη σε αντιμετώπιση επιθέσεων από τρίτο Κράτος σε ένα μέλος της Ένωσης. Τελικά, επικράτησε η λύση της διατύπωσης δύο ρητρών, που η πρώτη θα αφορούσε την αντιμετώπιση ένοπλης επίθεσης (άρθρο I-42 παρ. 7 Σ.Σ.) και η δεύτερη την αντιμετώπιση τρομοκρατικών απειλών και φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών (άρθρο I-43 Σ.Σ.). Η λύση αυτή ενσωματώθηκε με μικρές διαφοροποιήσεις στη Συνθήκη της Λισαβόνας. 

2. Η ρήτρα αλληλεγγύης

Κατά το άρθρο 222 παρ. 1 ΣΛΕΕ «η Ένωση και τα κράτη μέλη της ενεργούν από κοινού, με πνεύμα αλληλεγγύης, εάν ένα κράτος μέλος δεχθεί τρομοκρατική επίθεση ή πληγεί από φυσική ή ανθρωπογενή καταστροφή». Από την διατύπωση αυτή συνάγεται ο υπερεθνικός χαρακτήρας της ρήτρας, που αποσκοπεί στο να απονείμει την αρμοδιότητα στην Ένωση «να κινητοποιεί όλα τα μέσα που έχει στη διάθεσή της, συμπεριλαμβανομένων των στρατιωτικών μέσων που θέτουν στη διάθεσή της τα κράτη μέλη» για την αντιμετώπιση της τρομοκρατικής απειλής και των φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών, κινούμενη πέρα από τη διακυβερνητική λογική της ρήτρας του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ.  Ειδικότερα, η δράση της Ένωσης αποσκοπεί στην πρόληψη τρομοκρατικής απειλής στο έδαφος των Κρατών-μελών, στην προστασία των δημοκρατικών θεσμών και του άμαχου πληθυσμού από ενδεχόμενη τρομοκρατική επίθεση, στην παροχή συνδρομής σε Κράτος-μέλος στο έδαφός του, μετά από αίτηση των πολιτικών του αρχών, στις περιπτώσεις τρομοκρατικής επίθεσης ή φυσικής ή ανθρωπογενούς καταστροφής. Αν και η διάταξη αναφέρεται στην αντιμετώπιση της τρομοκρατίας και των φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών, δεν αποκλείεται στο μέλλον η χρησιμοποίησή της ως νομικής βάσης και για άλλου είδους απειλών στο πλαίσιο της εξουσιοδότησης, που παρέχεται (ά. 222 παρ. 4 ΣΛΕΕ) στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για να «πραγματοποιεί τακτική αξιολόγηση των απειλών τις οποίες αντιμετωπίζει η Ένωση». Σε κάθε, πάντως, περίπτωση και ιδιαίτερα όταν η εφαρμογή της ρήτρας αλληλεγγύης συνίσταται σε παροχή συνδρομής στο έδαφος ενός Κράτους-μέλους απαιτείται η υποβολή αίτησης εκ μέρους των πολιτικών του αρχών. 

Η διάταξη του άρθρου 222 ΣΛΕΕ δεν δημιουργεί υποχρεώσεις μόνο για την Ένωση και τα Θεσμικά της Όργανα αλλά και για τα Κράτη-μέλη της, αφού «σε περίπτωση που κράτος μέλος δεχθεί τρομοκρατική επίθεση ή πληγεί από φυσική ή ανθρωπογενή καταστροφή, τα υπόλοιπα κράτη μέλη του παρέχουν βοήθεια κατόπιν αιτήματος των πολιτικών του αρχών. Προς τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη συντονίζονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου». Για να καταστεί η «ρήτρα αλληλεγγύης» λειτουργική προβλέπεται (ά. 222 παρ. 3 ΣΛΕΕ) η θέσπιση λεπτομερών κανόνων «με απόφαση που εκδίδεται από το Συμβούλιο, μετά από κοινή πρόταση της Επιτροπής και του ύπατου εκπροσώπου της Ένωσης για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας». Η απόφαση λαμβάνεται με ειδική πλειοψηφία, χωρίς τη σύμπραξη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που απλώς ενημερώνεται, ενώ, αν η απόφαση αυτή έχει επιπτώσεις στον τομέα της άμυνας, το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα σύμφωνα με το άρθρο 31 παρ. 1 ΣΕΕ. Με βάση τα παραπάνω η «ρήτρας αλληλεγγύης» επιβάλλει τα εξής καθήκοντα στην Ένωση και στα Κράτη-μέλη:

Την υποχρέωση της Ένωσης και των Κρατών-μελών «να ενεργούν από κοινού» σε περίπτωση τρομοκρατικής επίθεσης ή καταστροφής. Υπό αυτήν την έννοια η ρήτρα του άρθρου 222 ΣΛΕΕ διαφέρει από άλλες εφαρμογές της αρχής της αλληλεγγύης στις Συνθήκες, που κατά κανόνα προβλέπουν καθήκοντα είτε μόνο της Ένωσης είτε μόνο των Κρατών-μελών.

Την υποχρέωση της Ένωσης  «να κινητοποιεί όλα τα μέσα που έχει στη διάθεσή της». Η υποχρέωση αυτή συνεπάγεται το καθήκον των Θεσμικών Οργάνων να διασφαλίσουν ότι η Ένωση είναι ικανή να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις της κατά τρόπο συνεκτικό, συντονισμένο και αποτελεσματικό, σχεδιάζοντας και αναπτύσσοντας τα κατάλληλα εργαλεία. 

Την υποχρέωση των Κρατών-μελών να συνδράμουν το Κράτος που επλήγη κάθε φορά. Η υποχρέωση αυτή προϋποθέτει ότι τα Κράτη-μέλη καθιστούν τη συνδρομή διαθέσιμη, έτσι ώστε να δράσουν από κοινού με την Ένωση. Το Κράτος-μέλος  πάντως, διατηρεί, σύμφωνα Δήλωση 37 της Διακυβερνητικής Διάσκεψης που προσαρτήθηκε στην Τελική Πράξη και αφορά τη λειτουργία του άρθρου 222 ΣΛΕΕ, το δικαίωμα «να επιλέξει το πλέον πρόσφορο μέσο για να εκπληρώσει τη δική του υποχρέωση αλληλεγγύης».

Την υποχρέωση των Κρατών-μελών να συνεργάζονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου. 

3. Η ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής 

Κατά το άρθρο 42 παρ. 7 ΣΕΕ «σε περίπτωση κατά την οποία κράτος μέλος δεχθεί ένοπλη επίθεση στο έδαφός του, τα άλλα κράτη μέλη οφείλουν να του παράσχουν βοήθεια και συνδρομή με όλα τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους, σύμφωνα με το άρθρο 51 του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών».  Η αναφορά στο άρθρο 51 του Χάρτη ΗΕ τοποθετεί τη ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής στο πλαίσιο της άσκησης του δικαιώματος της άμυνας, αφού η εν λόγω διάταξη ορίζει ότι «Καμιά διάταξη αυτού του Χάρτη δε θα εμποδίζει το φυσικό δικαίωμα της ατομικής ή συλλογικής νόμιμης άμυνας, σε περίπτωση που ένα Μέλος των Ηνωμένων Εθνών δέχεται ένοπλη επίθεση, ως τη στιγμή που το Συμβούλιο Ασφαλείας θα πάρει τα αναγκαία μέτρα για να διατηρήσει τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια». Κατ’ επέκταση η νέα διάταξη της ΣΕΕ θα πρέπει να ερμηνευτεί υπό το πρίσμα της επεξεργασίας που έτυχαν οι όροι «ένοπλη επίθεση» και «νόμιμη άμυνα» από τη διεθνή νομολογία και πρακτική.  Σχετικά θα πρέπει να σημειωθεί ότι ένοπλη επίθεση δεν αποτελεί η οποιαδήποτε χρήση βίας αλλά μόνον εκείνη η (παράνομη) χρήση βίας η οποία χαρακτηρίζεται από μέγεθος και συνέπειες που υπερβαίνουν το μέγεθος ενός απλού μεθοριακού επεισοδίου (Υπόθεση Νικαράγουα κ. ΗΠΑ). Ειδικότερα, το άρθρο 3 του Ψηφίσματος της Γενικής Συνέλευσης 3314 (XXIX)  σχετικά με τον ορισμό της επίθεσης  χαρακτηρίζει ως τέτοια:

• Την εισβολή, επίθεση, κατοχή ή προσάρτηση του εδάφους ενός κράτους,

• Τον βομβαρδισμό ή την χρήση οποιωνδήποτε όπλων κατά του εδάφους ενός κράτους,

• Τον αποκλεισμό των λιμένων ή των ακτών ενός κράτους,

• Την επίθεση εναντίον των χερσαίων, ναυτικών ή αεροπορικών ενόπλων δυνάμεων ενός κράτους,

• Την χρήση των δυνάμεων ενός κράτους που σταθμεύουν στο έδαφος άλλου κράτους με βάση τη συναίνεσή του κατά παράβαση των σχετικών συμφωνιών ή η άρνηση απόσυρσής τους μετά την ανάκληση της συναίνεσης,

• Την διάθεση του εδάφους ενός κράτους ως βάση για να εξαπολυθεί επίθεση εναντίον άλλου κράτους και

• Την αποστολή στο έδαφος άλλου κράτους ενόπλων ομάδων ανταρτών ή μισθοφόρων για να χρησιμοποιήσουν βία εναντίον άλλου κράτους τέτοιας βαρύτητας ώστε να είναι ανάλογες με τις προηγούμενες πράξεις ή η ουσιώδης ανάμειξή τους σ’ αυτή τη δράση.

Εξάλλου, η άσκηση του δικαιώματος άμυνας τελεί υπό την προϋπόθεση τήρησης των αρχών της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας, αφού η άμυνα πρέπει να είναι άμεση, επιτακτική, μη επιτρέποντας επιλογή και δυνατότητα αναζήτησης άλλων μέσων αντίδρασης (αναγκαιότητα) ενώ η ένταση, το είδος, ο στόχος και ο τόπος της αμυντικής δράσης πρέπει να είναι σε στενή σχέση αναλογίας με την ένοπλη επίθεση (αναλογικότητα). Μοιραία η αναφορά στο δικαίωμα νόμιμης άμυνας κατά το άρθρο 51 του Χάρτη εμπλέκει στην ερμηνευτική προσέγγιση του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ αμφισβητούμενης νομιμότητας κατά το διεθνές δίκαιο μορφές άμυνας, όπως η άμυνα σε επικείμενη επίθεση (anticipatory self-defence), η προληπτική άμυνα και το προληπτικό κτύπημα (preemptive self-defence – preemptive strike) καθώς η προστασία Πολιτών στο Εξωτερικό.

Για να γίνει αντιληπτή η φύση και η δέσμευση για τα Κράτη-μέλη, που συνεπάγεται η «ρήτρας αμοιβαίας συνδρομής», θα πρέπει να αναφερθούμε στις προπαρασκευαστικές εργασίες στο πλαίσιο της Συνέλευσης για το Μέλλον της Ευρώπης. Εκεί στο πλαίσιο της Ομάδας Εργασίας VIII (άμυνα) προτάθηκε η ενσωμάτωση στη Συνταγματική Συνθήκη μιας ρήτρας συλλογικής ασφάλειας, αντίστοιχης με αυτή του άρθρου 5 του Βορειοατλαντικού Συμφώνου. Η πρόταση υποστηρίχθηκε από Κράτη-μέλη που έβλεπαν ως ελκυστική την ιδέα μιας εναλλακτικής λύσης έναντι του ΝΑΤΟ για την άμυνα της ΕΕ, επειδή αισθάνονταν το καθένα για τους δικούς του λόγους «ακάλυπτα» από το ΝΑΤΟ. Ιδιαίτερα εμφανής μεταξύ εκείνων που τάχθηκαν υπέρ μιας τέτοιας προσέγγισης ήταν η Ελλάδα, η οποία, παρόλο που προστατεύεται από την παρόμοια ρήτρα συλλογικής ασφάλειας του ΝΑΤΟ ήθελε ένα πρόσθετο επίπεδο άμυνας εναντίον της μακρόχρονης αντίπαλης Τουρκίας, η οποία ανήκει στο ΝΑΤΟ αλλά όχι στην ΕΕ. Εξάλλου, η ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής κρίνονταν αναγκαία μετά τη σταδιακή απορρόφηση των λειτουργιών της Δυτικοευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) από την Ευρωπαϊκή  Ένωση και την παύση της λειτουργίας της το 2010. Ωστόσο, η πρόταση αυτή συνάντησε ισχυρή αντίδραση, που προήλθε από δύο πλευρές. Από τη μια πλευρά η ομάδα των ουδετέρων Κρατών-μελών διέβλεπε ότι η ρήτρα θα μπορούσε να θίξει εξ αντικειμένου το καθεστώς της ουδετερότητάς τους. Από την άλλη η ομάδα των «ατλαντικών» Κρατών (Ηνωμένο Βασίλειο, Ολλανδία, Δανία) επιθυμούσαν να διατηρήσουν την υπεροχή του ΝΑΤΟ στην άμυνα και να αποφευχθεί η σύγχυση των υποχρεώσεων των χωρών που ανήκουν τόσο στην Ένωση όσο και τη Συμμαχία. Οι αντιδράσεις αυτές οδηγούσαν μοιραία στη διατύπωση μιας «διάταξης opt-in», έτσι ώστε να μην δεσμευτούν όλα τα μέλη από τη ρήτρα αλλά όσα επιθυμούσαν. Για να αποφευχθεί ένα τέτοιο αποτέλεσμα και να εγκαταλειφθεί η λύση μιας διάταξης κατ’ επιλογή (opt-in), τα Κράτη-μέλη κατέληξαν σε ένα συμβιβασμό στη βάση μιας ιταλικής πρότασης (υποστηρίχθηκε από την Φινλανδία, την Σουηδία, την Ιρλανδία και την Αυστρία) που ικανοποιούσε όλες τις πλευρές. Έτσι, στην διάταξη του άρθρου 42 παρ. 2 εδαφ. Β ΣΕΕ ορίζεται ότι «Η πολιτική της Ένωσης κατά την έννοια του παρόντος τμήματος δεν θίγει την ιδιαιτερότητα της πολιτικής ασφάλειας και άμυνας ορισμένων κρατών μελών και σέβεται τις υποχρεώσεις που απορρέουν για ορισμένα κράτη μέλη τα οποία θεωρούν ότι η κοινή τους άμυνα υλοποιείται στα πλαίσια της οργάνωσης της Συνθήκης του Βορείου Ατλαντικού (ΝΑΤΟ), δυνάμει της Συνθήκης του Βορείου Ατλαντικού, και συμβιβάζεται με την κοινή πολιτική ασφάλειας και άμυνας που διαμορφώνεται μέσα στο πλαίσιο αυτό».  Ο συμβιβασμός αυτός επέτρεψε σε όλα τα Κράτη-μέλη της Ένωσης να δεσμευτούν αλλά από την άλλη πλευρά αποδυνάμωσε την ένταση της σχετικής δέσμευσης. 

Παρά το γεγονός ότι η ρήτρα του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ αποτελεί αντίγραφο του άρθρου 5 Βορειοατλαντικού Συμφώνου δεν οδηγεί στην μετατροπή της Ένωσης σε μηχανισμό συλλογικής ασφάλειας, με ότι αυτό συνεπάγεται ως προς τη συγκρότηση στρατιωτικών δυνατοτήτων από της Ένωση. Αυτό συνάγεται, εξάλλου, και από την τελευταία φράση της διάταξης, που προβλέποντας ότι «οι δεσμεύσεις και η συνεργασία στον τομέα αυτόν εξακολουθούν να είναι σύμφωνες προς τις δεσμεύσεις που έχουν αναληφθεί στο πλαίσιο του Οργανισμού Βορείου Ατλαντικού Συμφώνου, η οποία παραμένει, όσον αφορά τα κράτη που είναι μέλη του, το θεμέλιο της συλλογικής τους άμυνας και το όργανο της εφαρμογής της» θέτει σε υποδεέστερη μοίρα  τη «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ έναντι της ρήτρας συλλογικής ασφάλειας του άρθρου 5 Βορειοατλαντικού Συμφώνου και υπό αμφισβήτηση την αυτονομία της Ένωσης στην ανάπτυξη των αμυντικών της δυνατοτήτων. Θα πρέπει να σημειώσουμε επίσης ότι το άρθρο 42 παρ. 6 ΣΕΕ προβλέπει ότι «τα κράτη μέλη που πληρούν υψηλότερα κριτήρια στρατιωτικών δυνατοτήτων και έχουν αναλάβει δεσμευτικότερες υποχρεώσεις στον τομέα αυτό, ενόψει των πλέον απαιτητικών αποστολών, θεσμοθετούν μόνιμη διαρθρωμένη συνεργασία στο πλαίσιο της Ένωσης».

Είναι φανερό ότι η ρήτρα του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ, σε αντίθεση με τη «ρήτρα αλληλεγγύης», έχει διακυβερνητικό χαρακτήρα και ως τέτοια δεν απονέμει καμία αρμοδιότητα στην Ένωση και στα Θεσμικά της Όργανα αλλά λειτουργώντας «οριζόντια», περιορίζεται στην πρόβλεψη ενός, πολιτικού χαρακτήρα, καθήκοντος συνεργασίας και αμοιβαίας συνδρομής μόνο για τα Κράτη-μέλη μέσα από διαδικασίες διακυβερνητικού χαρακτήρα και εντός του θεσμικού πλαισίου των άρθρων 42 – 46 ΣΕΕ (Διατάξεις για την Κοινή Πολιτική για την Ασφάλεια και την Άμυνα). Στην ουσία προβλέπει την διεξαγωγή διαλόγου και υποστήριξης μεταξύ των Κρατών-μελών σε διμερή βάση. Έτσι, η λήψη των αποφάσεων κυριαρχείται από την ομοφωνία στο Συμβούλιο ενώ η μη εκπλήρωση της όποιας δέσμευσης αναλαμβάνεται από το άρθρο 42 παρ. 7 ΣΕΕ δεν ελέγχεται από το Δικαστήριο της ΕΕ. 

4. Συμπερασματικές παρατηρήσεις

Η παραπάνω προσέγγιση των δύο ρητρών οδηγεί στις εξής παρατηρήσεις:

(α) Αν και η νομική αξία της «ρήτρας αλληλεγγύης» αμφισβητείται, αφού υπάρχουν νομικές βάσεις στη ΣΛΕΕ, που επιτρέπουν την αντιμετώπιση των φυσικών και των ανθρωπογενών καταστροφών (ενδεικτικά ά. 196 ΣΛΕΕ, Πολιτική Προστασία, ά. 122 παρ. 2 ΣΛΕΕ, Οικονομική συνδρομή κα) ή της τρομοκρατίας (ενδεικτικά ά. 82, Δικαστική Συνεργασία σε Ποινικές Υποθέσεις, ά. 215 παρ. 2 κυρώσεις σε πρόσωπα ή ευφυείς κυρώσεις κα), η πολιτική της σημασία είναι σημαντική, αφού μεταξύ άλλων δημιουργεί «κουλτούρα συνεργασίας» μεταξύ των αρχών των Κρατών-μελών για την αντιμετώπιση κρίσεων. Από την άλλη πλευρά η «ρήτρα αλληλεγγύης» μπορεί να αντιμετωπισθεί ως «νομική βάση – ομπρέλα», η οποία θα επιτρέψει αφενός την συνεκτική δράση της Ένωσης και αφετέρου την ανάπτυξη εργαλείων εκ μέρους της, πέραν αυτών που προβλέπουν οι επί μέρους διατάξεις ή, τέλος ως νομική βάση προς χρήση σε εξαιρετικές περιπτώσεις.

(β) Η «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» αποτελεί ένα πρώτο, δειλό είναι η αλήθεια, βήμα προς τη κατεύθυνση της συγκρότησης μιας αμυντικής πολιτικής της Ένωσης, που θα υποστηρίζει αποτελεσματικά Κράτη-μέλη της  Ένωσης, όταν αυτά αντιμετωπίζουν απειλές της εδαφικής τους ακεραιότητας. Αν και η αξία της δεν θα πρέπει να υποτιμηθεί, αναμφίβολα δεν μπορεί να λειτουργήσει ως μια πραγματική ρήτρα συλλογικής ασφάλειας. Ωστόσο, κάτω υπό ορισμένες προϋποθέσεις, η χώρα μας αντλεί από τη διάταξη του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ το δικαίωμα να προσφύγει στα Κράτη-μέλη της ΕΕ σε διμερή βάση και να αναζητήσει στρατιωτική συνδρομή αν δεχτεί επίθεση ένοπλη επίθεση στο έδαφός της. Ο βαθμός ανταπόκρισης σε ένα τέτοιο αίτημα αποτελεί ζητούμενο και ποικίλει από Κράτος-μέλος σε Κράτος-μέλος, το οποίο θα σταθμίσει για την εμπλοκή του περισσότερο τα δικά του συμφέροντα και λιγότερο  αυτό της Ένωσης. Η θέση μας αυτή ενισχύεται από την τοποθέτηση της Ύπατης Εκπροσώπου της ΕΕ σε θέματα Εξωτερικής Πολιτικής Και Πολιτικής Ασφάλειας Federica Mogherini, όταν η Γαλλία επικαλέστηκε το 2015 τη ρήτρα του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ, που υπενθύμισε «ότι δεν απορρέει απαραίτητα από αυτήν μια συγκεκριμένη δέσμευση της ΕΕ ή των κρατών μελών της. Οι διάφορες πρωτεύουσες θα αποφασίσουν εάν η δέσμευσή τους θα είναι η συνεργασία σε θέματα πληροφοριών ή σε τεχνική ή η υλικοτεχνική υποστήριξη ή, αν το επιθυμούν, σε ευθεία στρατιωτική εμπλοκή με μάχιμες δυνάμεις». Όπως ορθά υποστηρίζεται «στην Ευρώπη η συλλογική άμυνα δεν θα πρέπει να θεωρείται ως ομοιόμορφο καθήκον, αλλά ως η τέχνη της εξισορρόπησης πολλαπλών νομικών και πολιτικών περιορισμών». 

(γ) Η «ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής» περισσότερο λειτουργεί ως πλαίσιο που μπορεί να ευνοήσει τη δημιουργία αμυντικών συνεργασιών σε διμερή βάση, όπως η πρόσφατη γαλλογερμανική συμφωνία (συμφωνία του Άαχεν της 22.1. 2019), που περιέχει και ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής. Στο μέλλον θα φανεί αν η ανάπτυξη αυτής της «διμερούς αλληλεγγύης» στην άμυνα των Κρατών-μελών της ΕΕ θα ενισχύσει την δυναμική της ρήτρας του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ ή θα φαλκιδεύει, τουλάχιστον για το εγγύς μέλλον, κάθε ιδέα εγκαθίδρυσης ενωσιακών μηχανισμών συλλογικής ασφάλειας.

(δ) Αναμφίβολα με την ένταξη των δύο ρητρών στις Συνθήκες δημιουργούνται κάποιες «γκρίζες ζώνες» στο πεδίο εφαρμογής τους τόσο μεταξύ τους όσο και μεταξύ αυτών και άλλων διατάξεων. Το τρομοκρατικό κτύπημα στο Παρίσι το Νοέμβριο του 2015 και η επίκληση από την Γαλλική Κυβέρνηση της ρήτρας του άρθρου 42 παρ. 7 ΣΕΕ και όχι τη «ρήτρα αλληλεγγύης» του άρθρου 222 ΣΛΕΕ επιβεβαιώνει την παρατήρηση αυτή. Άλλωστε, υποστηρίζεται ότι δεν αποκλείεται, παρά τη φανερή ασυμμετρίας τους,  η ταυτόχρονη χρήση και των δύο ρητρών, κάτι που μπορεί να προκαλέσει κίνδυνο διολίσθησης προς τη διακυβερνητικότητα, που υπάρχει όταν τα Κράτη-μέλη έχουν ταυτόχρονα διαθέσιμα υπερεθνικά και διακυβερνητικά εργαλεία. Οι ρυθμίσεις εφαρμογής της ρήτρας αλληλεγγύης θα πρέπει να περιλαμβάνουν μια σαφή οριοθέτηση μεταξύ των δύο ρητρών της Συνθήκης της Λισαβόνας έτσι ώστε να εξαλειφθούν οι παρανοήσεις. Είναι φανερό ότι η εστίαση της ρήτρας αμοιβαίας συνδρομής στην εδαφική υπεράσπιση είναι δυσάρεστη τόσο για τα μη-συμμαχικά / ουδέτερα κράτη όσο και για ορισμένα μέλη του ΝΑΤΟ της ΕΕ. Μια σαφέστερη οριοθέτηση θα ωφελήσει την επιχειρησιακή αποτελεσματικότητα της ρήτρας αλληλεγγύης στο βαθμό που η τελευταία επικεντρώνεται στη μη εδαφική και μη στρατιωτική συνεργασία και εστιάζει στην οικοδόμηση μιας ανθεκτικής ΕΕ ικανής να προστατεύει τους ευρωπαίους πολίτες και τις κοινωνίες από διασυνοριακούς κινδύνους και απειλές.

(ε) Παρά το γεγονός ότι οι ρήτρες θεωρήθηκαν σημαντική καινοτομία, δεν έτυχαν εντατικής θεωρητικής επεξεργασίας, όπως άλλες διατάξεις της Συνθήκης της Λισαβόνας. Έτσι, παραμένουν αναπάντητα ερωτήματα, όπως αυτά της φύσης των απειλών που καλύπτει η «ρήτρα αλληλεγγύης», του εύρους του πεδίου εφαρμογής της, των νομικών επιπτώσεων της ρήτρας, καθώς και αυτό της χρήσης των στρατιωτικών μέσων, που θέτουν στη διάθεση της Ένωσης τα Κράτη-μέλη. 

(στ) Σε κάθε περίπτωση οι ρήτρες θα κριθούν από το πόσο αποτελεσματικές θα αποδειχθούν στην πρόληψη και αντιμετώπιση ασύμμετρων απειλών σε βάρος της Ένωσης και των Κρατών-μελών της. Τα τελευταία τρομοκρατικά κτυπήματα στην καρδιά της Ευρώπης και η συριακή προσφυγική κρίση θέτουν σε αμφιβολία την αποτελεσματικότητα αυτή. 

Ενδεικτική βιβλιογραφία

Χρυσομάλλη Μιχ., Η αρχή της αλληλεγγύης στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης: έννοια, πεδίο εφαρμογής και νομική φύση,  Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη 2017

Fernandez Sola N., Les clauses d’assistance mutuelle et de solidarité du Traité sur l’Union européenne : contenu, délimitation et garanties politiques et juridiques, στο Liber amicorum, Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, Ν. De Grove Valdeyron (dir.), LGDJ-Lextenso, Paris 2012, σελ. 203-220

Konstadinides Th., Civil Protection in Europe and the Lisbon ‘solidarity clause’: A genuine legal concept or a paper exercise, Uppsala Faculty of Law Working Paper 2011/3, διαθέσιμο στο διαδικτυακό τόπο: http://www.jur.uu.se/LinkClick.aspx?fileticket=tUq0GRu0pKA%3d&tabid=5502&language=sv-SE 

Myrdal S., Rhinard M., The European Union’s Solidarity Clause: Empty Letter or Effective Tool? An  Analysis of Article 222 of the Treaty on the Functioning of the European Union, Occasional Ulpapers, Swedish Institute of International Affairs, 2/2010, διαθέσιμο στο διαδικτυακό τόπο: http://media.leidenuniv.nl/legacy/solidarity-and-the-european-union.pdf 

Μιχάλης Δ. Χρυσομάλλης, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΔΠΘ

Έδρα Jean Monnet

mchrysom@gmail.com